上海公布污染防治辦法可執行性引專家質疑

　　“這個條款好執行嗎？能落實嗎？ ”

　　近日提交初審的《上海市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法(修訂草案)》規定，對冒黑煙的機動車將實施處罰。這條從“結果罰”到“行為罰”的條款，讓不少委員為之叫好。可大家也提出，具體操作中罰款額度怎么把握，如何來辨識冒黑煙行為?

　　在法規草案審議會場，這樣的“質疑”聲最近頻頻聽到。

　　正在進行二審的《上海市促進未成年人保護條例修正案(草案)》規定，酒吧應在醒目位置設全市統一的未成年人禁入標志。很多委員當即提出，立法用意很好，可是誰來負責設置統一標識？有的委員想得更具體，如果在節日期間，大人與孩子一起去酒吧等場所歡慶，如何合法有理地讓他們在酒吧門口止步？

　　再比如，提交二審的《上海市地下空間規劃建設管理條例(草案)》涉及主管部門有四個。有委員直言不諱，在立法源頭就設定了多頭負責的管理格局，將為日后部門扯皮埋下肇因，不利于執法。為了法規的可執行性，立法者特別“計較”法規草案中的“執法主體”和“法律責任”。立法時反復摳字眼、剖難點，怕的就是立出來的法規日后變成一紙空文，影響立法權威。

　　透過這一系列的“質疑”聲，我們看到的是，立法者對于法規可操作性的愈加關注，并且這種關注正越來越多地“前置”到了立法初始。可以說，從立法初始就考慮法規可操作性，考驗的是立法者審時度勢的智慧——如何在前瞻性與可執行性之間進行權衡處理?

　　我們看到，考慮到執法難度，一些法規條款為此放慢了立法腳步。立法者要么將爭議條款暫時不寫入法規，要么僅僅做出較為原則的規定。比如《上海市產品質量條例》初審時的創設性條款“缺陷產品召回制”，最終在表決時被刪除，就是因為地方政府召回制的合法性、可操作性受到多方質疑。

　　再如，剛剛表決通過的《上海市軌道交通管理條例》，有關禁止飲食的行為最終未入法規，而是建議將禁止飲食的有關規定納入軌道交通乘客守則進行調整。就是因為立法者考慮到，這類行為本可以用規章制度來解決，不一定非要動用有限的地方立法資源。更何況，地鐵飲食本就屬于道德規范領域可以調整的行為。

　　應該說，這種做法可謂審慎。但有些領域的立法已迫不及待，比如大氣污染、食品安全等方面的立法，社會一致的呼聲是從嚴治理、重典處罰，提高違法成本。在這種情況下，立法者可能更多的是考慮法規的前瞻性和約束力。如果僅僅因為執法有難度，在法律責任的追究上裹足不前，沒有前瞻性立法策略，恐怕就會事與愿違、難符眾意。

　　有學者言，法律實施的過程是獲取認同的過程；而認同實現的先決條件在于立法對多樣性的預判，并留足空間。在立法決策和闡釋過程中，法規的可執行性與立法時機的權衡把握息息相關。從立法者的角度而言，除了在立法審議環節的時機權衡把握之外，立法后評估、執法檢查都是提高法規可執行性的發力領域。而對執法者而言，如果執法環節自立法初始就經過了嚴密論證和審議，就沒有理由再以各種原因推諉、不作為。