中國五大區域已完成戰略環評

　　專訪環境保護部環境工程評估中心副總工程師任景明：

　　中國五大區域已完成戰略環評

　　“聽說過環境評價(下稱‘環評’)的，請舉手。”在一家環保NGO“自然大學”組織的公益環保講座上，任景明環視現場，只有三四個人舉起手，再問“戰略環境評價”(下稱“戰略環評”)，大家都搖搖頭。

　　這么少的人了解環評和戰略環評，國家環保部環境工程評估中心副總工程師、戰略環境影響評價所所長任景明并不感到意外。9月一個周末的午后，他用了近兩個小時，耐心地向十幾位聽眾梳理了戰略環評在我國的現狀、困境和未來， “不管你們在做什么，了解之后對戰略環評總是一個很好的宣傳。”

　　戰略環評：環評的“升級版”

　　“環境評價首先是一種科學方法和技術手段，是分析、預測決策計劃，包括一些具體的開發活動對環境的影響，并提出相應的減緩或預防環境污染與生態破壞措施的一套方法。”任景明介紹，“當這樣的方法和理念上升到制度層面之后，就會變成法律、法規，或行政意義的規范性文件。所以，環境評價包括兩層含義，一個是環評方法，一個是環評制度。”

　　中國在改革開放初期，要申請世界銀行和其他國際組織的貸款及援助項目時，被要求先做好環評，否則拿不到貸款和援助――這從側面推動了我國環評制度的建立。1979年我國頒布的《環境保護法(試行)》中就已經納入環境評價。

　　為了從根本上注重環境影響、控制污染、保護生態環境，及時采取措施，減少后患，自2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環境影響評價法》(下稱“《環境影響評價法》”)中明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和10類專項規劃進行環境影響評價。2011年，環保部環境工程評估中心成立了戰略環境評價所，副總工程師任景明兼任所長。

　　“云南安寧煉化項目前期環評公示效果不佳”、“東莞百億光伏項目或因環評擱淺”……新聞報道中，常能聽到公眾和媒體要求相關項目公示環評報告的質疑。一些普通人開始了解和關注環評，但多限于與自己利害相關的項目環評。

　　在環評的基本制度體系內，戰略環評被認為是第二代的環境評價，對象主要是戰略，包括政府的政策、規劃和計劃(即PPP――Policy，Plan，Program)，其目的是在政策、規劃和計劃的早期制定階段，對執行這些政策計劃的方案可能帶來的環境影響進行充分考量，是一項系統化的綜合性的程序和過程，它的涉及面與評價范圍都要大于項目環評。

　　任景明告訴《中國經濟周刊》，我國開展的戰略環評主要是規劃環評，同樣兼有技術屬性和制度屬性――前者基于它是能使決策更科學的技術手段，后者表現在它是把對環境的考慮納入了經濟社會綜合決策的制度安排。

　　“戰略環評針對的是戰略層面，而不是具體項目，目的是在制定戰略的階段，就對執行該政策、規劃和計劃及其替代方案會對環境的影響進行綜合考量。”任景明這樣解釋戰略環評的內涵。

　　“五大區域”已完成戰略環評

　　任景明介紹，迄今為止，我國完成得最好的戰略環評當數包括環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區、北部灣經濟區沿海、成渝經濟區和黃河中上游能源化工區在內的“五大區域戰略環評”，它被環保部部長周生賢譽為“教科書式的環保力作”，環保部副部長吳曉青稱之為“‘十一五’環評工作最重要的進展之一”。

　　據了解，環保部五大區域戰略環評始于2009年初，涵蓋15個省(區、市)的67個地級市和37個縣(區)，覆蓋國土面積111萬平方公里，經濟總量占全國的1/5，涉及石化、能源、冶金、裝備制造等10多個重點行業，是目前為止涉及地域范圍最大、行業范圍最廣的戰略環評。

　　“五大區域環評當年所提到的一些預測和評價結論，現在都正在變成現實，當年的一些預警，不管地方政府聽不聽，我們都提出來了。”任景明說，現在很多地方面臨的霧霾、區域性的復合型污染，當初都有預警。

　　五大區域戰略環評涉及的15個省份，在編制“十二五”規劃和區域生態環境的戰略性保護中，都將這一戰略環評成果作為重要的決策依據和技術支撐。

　　以成渝經濟區中四川的產業布局調整為例，四川省將岷江下游航電梯級開發由六級調整為四級，取消了古柏和喜捷場航電，有利于長江上游珍稀特有魚類生態環境的保護。

　　任景明告訴《中國經濟周刊》，“目前在沱江、嘉陵江、涪江等長江的主要支流中，都有規劃的電站，單個看對環境的影響都是可以接受的，但是放在一塊兒呈‘糖葫蘆串’形的串珠狀，其環境影響將是非常嚇人的。”

　　北部灣經濟區的廣西壯族自治區，在制定工業和信息化發展“十二五”規劃的時候，也按照五大區域戰略環評的指導意見，在結構調整上有了“大動靜”――從原計劃的4000多個項目中篩選出1500多項，重點產業園區進行錯位發展，還加大了小火電、小水泥等落后產能的淘汰力度。

　　除上述“五大區域”外，已經通過成果驗收的西部大開發戰略環評和8月底剛剛啟動的中部地區發展戰略環評，是我國另外兩項重要的大區域戰略環評。任景明表示，它們有望在未來的建設中發揮更大的作用。

　　開展戰略環評仍存五大不足

　　2010年，新疆烏魯木齊附近的艾維爾溝煤礦進行了針對規劃的戰略環評，任景明參加了報告評審會。

　　環評報告書很厚，但任景明認為，報告并沒有抓住問題的關鍵：艾維爾溝里的水主要來自冰川融水，整個煤礦坐落于艾維爾溝附近的地下，礦井距離天然冰川最近處只有兩公里，煤炭開發有可能將艾維爾溝里的水全部疏干，讓下游無法滋養，影響生態穩定，另外礦區配套有電廠和水泥廠，其生產活動會提高局地溫度和增加冰川表面降塵，極可能導致冰川加速融化。

　　以艾維爾溝為例，任景明表示，由于現在從事戰略環評的人員大多出身于項目環評，缺乏與戰略環評相匹配的區域、流域生態系統的知識基礎，對現在和將來、經濟發展與環境保護關系影響的思考也不夠，戰略環評的深度和成效都有限。反思現在開展戰略環評的難點與不足，任景明分析了相關的原因：

　　第一，研究和實踐主要是環保系統的單個部門指導，一些科研院所也是從環境學科或環境工程的單個學科領域出發做研究，與戰略環評“要跟決策融為一體”的要求有差距。

　　第二，戰略環評仍屬“被動式”的事后評價。比如做中部地區戰略環評時，按道理，規劃出來之前是要做環評的，有關省份會說，“我們中部發展規劃國家都批了，你們還做什么環評呢？”環保部只能在規劃執行過程中提出一些建議，這讓戰略環評變成決策后評價。

　　第三，戰略環評過于依賴當前項目環評的框架和技術方法，仍然基于常規的環境要素，缺乏充分融合區域發展與保護目標的原則框架，與整體性要求不匹配，難以適應戰略環評的戰略性、前瞻性、基礎性要求，對不確定性因素也考慮不周。

　　第四，在國家和地方層面，事實上有大量應開展戰略環評的規劃沒有開展。一些政策如家電下鄉、鼓勵發展汽車產業，乃至正在進行的城鎮化發展戰略，都需要從環境保護和節約資源的角度做戰略環評。

　　第五，公眾對戰略環評的認識不夠。單個的項目環評直接影響到利益相關方，如果公眾看到自己附近的工程項目排污超標了肯定會反對。但由于戰略環評更為宏觀，大家感覺不到與自己利益攸關，因此參與程度很低。

　　對話任景明：

　　寄望修法提高戰略環評的影響力

　　《中國經濟周刊》：為什么目前各地對實施戰略環評并不積極，而且大多只能實施規劃環評？

　　任景明：政府部門過去做規劃，就是找幾個處長帶領幾個專家，關在賓館里，然后找一些下屬事業單位的人員，關著門，一個禮拜、一個月就做出來了。這兩年國家層面比較重視規劃論證，規劃的科學性大大增強了。現在的客觀情況是，有一些重點產業的規劃環評是倒逼出來的，因為沒有規劃環評，相關的項目環評就不被受理，倒逼相關規劃的主管部門必須先做規劃環評。

　　《中國經濟周刊》：什么機構能夠做規劃環評？

　　任景明：現在很多大的環評機構都能做規劃環評，包括各個部委的研究院、大型的研究所，規劃環評沒有資質要求。嚴格從法律來講，自己做規劃自己可以做規劃環評，只要能做好，然后能通過環保部門組織的技術審查，就沒問題。

　　《中國經濟周刊》：戰略環評難做，是不是因為缺乏資金？

　　任景明：資金是一個方面的問題，現在有可能做一個規劃需要30多萬元，僅做一個規劃環評就要300多萬元――因為有很多技術資料要收集，包括一些補充監測要花錢，而且周期很長。但現在的關鍵是規劃部門的環保意識不夠。

　　《中國經濟周刊》：目前戰略環評對政策的影響是不是仍然比較弱？

　　任景明：我們一直在探討戰略環評的法律效力，前一段我們下去開展五大區域戰略環評成果應用調研，地方政府最大的反映是：你這個沒有法律效力，如果我做了規劃環評的報告，編制規劃的部門不采納要作出說明，要告訴我為什么不采納。戰略環評卻沒那個效力，所提的建議只能供決策時參考。

　　在現行的《環境影響評價法》的條文中，對規劃環評與項目環評的主體和內容等有明確規定，但并未提及戰略環評與政策環評。

　　《中國經濟周刊》：怎樣才能夠進一步強化戰略環評的影響力？

　　任景明：我覺得最理想的訴求就是現在正在修改的《環境保護法》，把政策、法規涵蓋到戰略環境評價的對象中，將來再找機會修訂《環境影響評價法》。對于國家重大的政策包括法規，如果分析其環境影響比較大就要做環評。