全方位解讀“檢驗檢測認證機構整合”意見2020年實現集團化

　　近日，質檢總局下發了《全國質檢系統檢驗檢測認證機構整合指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。全篇近5000字，既有對質檢系統整合工作指導思想、基本原則、工作目標的宏觀要求，又有對具體整合路徑的詳細描述；既有對重點整合任務及完成時間的“硬約束”，又有為確保整合任務順利完成而提出的保障措施。如果說去年國務院下發的《關于整合檢驗檢測認證機構實施意見的通知》（以下簡稱《通知》）是統領全國整合工作的行動綱領，那么這部《指導意見》就是質檢系統開展整合工作的細化方案。如何在整合工作中更好地體現質檢系統的特點？如何發揮好質檢系統在全國整合工作中的主導作用？如何通過整合，進一步增強檢驗檢測、認證認可質量基礎設施的公共服務能力，為建設質量強國夯實技術基礎？《指導意見》一一給出了答案。

　　 檢驗檢測認證機構分為公益類和經營類

　　 在國務院下發的《通知》中要求“明確檢驗檢測認證機構功能定位”，而質檢總局下發的《指導意見》最大的亮點就是明確了質檢系統檢驗檢測認證機構將分為公益類和經營類的分類整合方式，并明確了各自的功能定位。質檢系統對檢驗檢測認證機構分類方式和功能定位的確定無疑會對全國整合工作的開展提供借鑒和范本。

　　 兩類機構的定位各不相同。《指導意見》明確，公益類檢驗檢測認證機構是指由政府舉辦、經費由財政予以保障或補助，以公益服務為目的的檢驗檢測認證機構；經營類檢驗檢測認證機構是指由市場配置資源，以獨立企業法人形式存在，自主經營、獨立核算、自負盈虧的檢驗檢測認證機構。

　　 兩類機構的任務也不相同。公益類檢驗檢測認證機構主要為政府制定政策法規和風險管理提供技術支撐、為政府監管提供技術支持、為重大國計民生項目提供技術服務，以及提供其他不宜由市場機制提供的檢驗檢測認證服務，不得從事營利性的檢驗檢測認證業務；經營類檢驗檢測認證機構則可在條件成熟時，選擇社會組織的形式，面向社會提供社會化、商業性檢驗檢測認證服務，也可承接政府購買的檢驗檢測認證服務。

　　 兩類機構的分類方法來自對發達國家和地區建立的完善的檢驗檢測認證法律法規體系和監督管理體系的深入考察，也來自中國質檢系統對自身特點的全面總結。在2014年9月23日，《關于印發部分省（區、市）整合檢驗檢測認證機構工作座談會領導講話的通知》中，中央編辦首次明確了“兩類機構”的分類要求和功能定位。這次《指導意見》的再次明確提出，對全國質檢系統3500多家檢驗檢測認證機構來說，機構分類方式終于“靴子落地”。

　　 2020年形成一批綜合檢驗檢測認證集團

　　 去年國務院下發的《通知》還確定了全國的整合工作分“三步走”的戰略：首先推進部門或行業內部整合；其次推進跨部門、跨行業整合；最后再推進跨地區整合。為了貫徹好《通知》的要求，《指導意見》特別強調了“分步實施”的整合原則，并對質檢系統的整合工作提出了分“三步走”的工作目標。這既保證了《指導意見》與《通知》的一脈相承，又充分體現了質檢系統自身的特點。

　　 《指導意見》提出的“三步走”具體是指，到2015年，質檢總局直屬檢驗檢測認證機構和出入境檢驗檢疫系統相關檢驗檢測認證機構整合基本完成，特種設備檢驗檢測機構縱向整合試點成效明顯。到2017年，質檢系統檢驗檢測認證機構整合基本完成。公益類檢驗檢測認證機構職責清晰、保障有力，經營類檢驗檢測認證機構轉企改制基本到位。到2020年，基本完成質檢系統檢驗檢測認證機構政事分開、管辦分離、轉企改制等改革任務，經營類檢驗檢測認證機構專業化提升、規模化整合、市場化運營、國際化發展取得顯著成效，形成一批具有知名品牌的綜合性檢驗檢測認證集團。

　　 用創新的方式實現整合

　　 為了真正指導好全國質檢系統的整合工作，《指導意見》特地提出了五種整合模式，希望各地根據實際情況，選擇或參照實施整合。

　　 第一種是行政劃撥方式整合。采取行政劃撥方式，將所屬檢驗檢測認證機構人員、資產等進行整合。

　　 第二種是授權經營方式整合。由財政部門批準，將檢驗檢測認證機構財政資產變為經營性資產，按照資本運作方式進行整合。

　　 第三種是拆分歸并方式整合。將現有檢驗檢測認證機構分為兩部分，一部分劃為公益類檢驗檢測認證機構，由政府主導實施整合；另一部分通過改制，整合為經營類檢驗檢測認證機構。

　　 第四種是公共平臺方式整合。地方政府整合不同部門所屬檢驗檢測認證機構，組建公共檢驗檢測平臺，作為獨立的檢驗檢測機構開展工作。

　　 第五種是整體改制方式整合。將現有檢驗檢測認證機構整體改制，然后采取資本方式整合為經營類檢驗檢測認證機構。

　　 對我國來說，檢驗檢測認證機構整合工作是摸著石頭過河。雖然國外有成熟經驗可供借鑒，但是中國現有的情況非常復雜，不同地區的機構發展現狀也是千差萬別，不可能直接套用國外模式，也不可能全國“一刀切”。所以，不管采取哪種整合模式，質檢系統檢驗檢測認證機構整合改革都必須用創新的方式來實現。首先是觀念創新，要突破固有體制的惰性和利益的藩籬，把檢驗檢測認證作為一個整體產業來規劃發展；其次要體制創新，改變絕大部分檢驗檢測認證機構隸屬于政府部門的現狀，推進檢驗檢測認證機構去行政化，成為真正的第三方機構，在市場競爭中發展壯大；三要機制創新，按照市場經濟規律和現代法人治理結構方式推進市場化運營；四要技術創新，在重要檢測領域的標準、方法等方面贏得國際話語權，提高機構核心競爭力；五要文化創新，重視不同機構間組織文化的融合和創新，促進機構的順利整合和深度融合。

　　 用整合試點探索經驗

　　 為實現《指導意見》提出的工作目標，質檢系統檢驗檢測認證機構必須重點完成好三項重點任務。

　　 2014年~2015年，將推進出入境檢驗檢疫部門檢驗檢測認證機構的整合。2014年~2017年，推進質量技術監督部門檢驗檢測認證機構整合。2015年~2017年，將開展跨部門、跨行業、跨地區的整合，真正打造一批具有知名品牌的綜合性檢驗檢測認證集團。

　　 通過大量的實地調研，在摸清了質檢系統各類檢驗檢測認證機構現狀的基礎上，質檢總局分析了現有機構的特點及未來發展方向，并在《指導意見》中進行了充分的體現。例如，特種設備檢驗檢測機構、計量技術機構、纖維檢驗機構、產品質量檢驗檢測機構是質檢系統“憑技術執法”，“靠數據說話”的技術基礎，在推進這四類機構的整合改革中，《指導意見》分別對它們進行了要求。對計量技術機構來說，法制計量民生計量的技術機構可設定為公益類檢驗檢測機構，而商業性計量校準業務整合進入經營類檢驗檢測機構；而產品質量檢驗檢測機構則原則上絕大部分應整合為經營類檢驗檢測機構。

　　 《指導意見》還確定了六大整合改革試點，包括特種設備檢驗檢測機構整合改革試點、檢驗檢測認證機構整合改革綜合試點、檢驗檢測認證機構轉企改制試點、檢驗檢測機構集聚發展改革試點、檢驗檢測機構同城整合改革試點、檢驗檢測機構技術聯盟整合試點。

　　 從確定的三項重點任務和六項試點示范來看，《指導意見》的主要宗旨是在保留少量公益性檢測機構的基礎上，推進檢驗檢測認證機構的市場化。正如《指導意見》在部署質監部門的整合工作時所指出的：“原則上，省級（計劃單列市、副省級市）質監部門可以整合相關專業資源并綜合設置少量公益類檢驗檢測認證機構；除特別需要外，市級和縣級質監部門不設置公益類檢驗檢測認證機構。”

　　 我們相信，在《通知》和《指導意見》的共同指導下，通過政府主導、創新驅動，優化布局結構，激發市場活力，一定能全面增強檢驗檢測認證公共服務能力，提升檢驗檢測認證服務業水平，為建設質量強國夯實技術的基礎。