葉耀先：城鎮化的動力與要務

　　我們行事之所以無成，原因很多，但最根本的是思想問題，是不知而行，行后仍不知，只憑經驗辦事的結果。為收事半功倍之效，避免費時失事，應先知而后行。城鎮化已經成為當前最熱門的話題，但是，對城鎮化的涵義、動力和要務尚不很明晰，急需厘清。

　　城鎮化的涵義

　　城鎮化，英文是urbanization，譯成中文，應是城市化。由于中國的建制鎮也是城市化地區，所以用城鎮化比較符合中國國情。

　　在國外，鎮的英文是town，也有用city(城市)的，聚集人口少的city和town沒有太大區別，像歐洲，有的國家幾千人的聚集地也叫city，也是一個市。不像中國，起碼好幾萬人才能叫市，幾千人最多叫鎮，不能叫市。

　　什么是城鎮化?根據建設部主編、1999年施行的國家標準《城市規劃基本術語標準》(GB/T 50280—98)，城鎮化的定義是，“人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口轉化，以及城鎮不斷發展和完善的過程”。

　　這個定義明確指出了三點：第一，城鎮化并不是鄉村人口向城市人口的“轉移”，而是“轉化”，轉移是人從鄉村搬到城鎮，轉化不僅是人從鄉村搬到城鎮，而且生產和生活方式也要轉化為城鎮型，不是“人口的城鎮化”;第二，城鎮化不只是“轉化”，還要建設和管理好城鎮，使城鎮不斷發展和完善，更不是單純的“人口的城鎮化”;第三，城鎮化是一個歷史過程，發達國家的城鎮化已經有兩百多年，中國也有六十多年，是不能夠人為地去搞什么“城鎮化建設”的。

　　城鎮化用城鎮化水平(urbanization level)或城鎮化率(urbanization rate)來衡量，它用城鎮化地區的人口除以該地區的總人口來表示。

　　中國2012年的城鎮化水平是52.57%，就是說，全國有52.57%的人生活在城鎮化地區。城鎮化地區一般是指人口密度大于每平方公里2000人，以非農業為主，有道路、供水、供電等基礎設施的地區。

　　城鎮化的動力

　　城鎮化的動力是工業化，沒有工業化就沒有城鎮化。這種動力主要來自城鎮的拉力，城鎮基礎設施、社會服務、教育、醫療、社會保障和收入水平等都優于鄉村，所以能吸引鄉村人口向城鎮轉移，由于城鎮工業(第二產業)和服務業(第三產業)的發展，需要更多的勞動力，創造更多的就業崗位，所以使鄉村人口向城鎮轉移有了可能。

　　農業生產力提升創造出來的富余勞動力，需要推向城鎮造成的推力也不容忽視。所以，城鎮化的關鍵是：一方面，在城鎮大力發展工業和服務業，推進城鎮建設，使城鎮不斷發展和完善;另一方面，在鄉村推進新農村建設，大力提升農業生產力，減少農業對勞動力的需求。

　　現在有些人認為，城鎮化就是讓農民到城里去。有的地方，在鎮上蓋房子，讓農民去住。結果，農民去了沒有事情干，呆不下去又回去了，這個不叫城鎮化。有的地方，一心想發展第三產業，即服務業，他們不知道，一、二、三產業的順序一般是不能顛倒的，要發展第三產業，一般先要發展第二產業，即發展工業。

　　城鎮化是生活方式和生產方式兩個同時轉化，只有城鎮不斷發展和完善，使進城的人有工作做，有房子住，能享用基礎設施，他們的生產和生活方式才能由鄉村型轉化為城鎮型。

　　城鎮化的要務

　　2001年，諾貝爾經濟學獎獲得者J. 斯蒂格利茨(J. Stiglitse)把中國的城鎮化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發展進程的兩大關鍵因素，并認為城鎮化是新世紀對中國的第一大挑戰。他的論斷是符合實際的。

　　城鎮化是經濟、社會和城鎮發展的必然產物，而不是“帶動經濟發展的動力”，沒有經濟、社會和城鎮發展就沒有城鎮化。當然，城鎮化又會反過來促進經濟發展。所以，做實城鎮化，就不能人為地定城鎮化指標，搞“城鎮化建設”，工業和服務業，農業和城鎮發展這些實實在在的事情抓好了，城鎮化就是水到成渠的事。

　　筆者曾參加國家城鎮化發展戰略研究，主持《可持續城鎮化》國際合作研究項目，根據中國和世界城鎮化的歷程和經驗教訓，筆者認為城鎮化的要務有下列5項。

　　在城鎮，發展工業和服務業，創造就業崗位，讓進入城鎮的人有工作可做，逐步改變他們的生產方式。

　　中國的城鎮化，大致可以分為三個階段。

　　1.1949~1958年為健康發展階段。毛澤東1945年在《論聯合政府》中就預言：“將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程。”

　　國家從1953年開始第一個5年計劃，大規模的工業建設吸收大批農民進入工廠，工業化帶動城鎮化，農村人口通過招工、招兵和招生，有序地向城鎮轉移。進入城鎮就有工作做，有房子住，實現市民化。全國城鎮化水平從1949年的10.60% 增長到1958年的16.25%，每年平均增加0.63個百分點。

　　戶籍制度是治安和鞏固政權的需要，不是為了阻止鄉城人口流動，事實上，1949~1952年全國就有1398萬人流動，1954~1956年全國人口流動更高達7700萬人。說戶籍制度嚴重阻礙城鎮化進程，不符合事實。

　　2.1958~1978年為大起大落和徘徊停滯階段。全國城鎮化水平從1958年的16.25%提高到1978年的17.92%，平均每年只增加0.08個百分點，還有幾年是負增長。

　　1958~1963年的6年期間，前3年，搞虛幻的工業化，從農村招工3000萬人進城，城鎮化水平每年平均提升1.45個百分點;后3年，由于糧食減產，城市口糧無法保證供應，又不得不將新進入城市的2600萬人下放回農村，城鎮化水平每年平均下降1.0個百分點。1966~1976年，國家經濟停滯不前，加上1700萬知識青年上山下鄉，城鎮化水平不但沒有提升，反而稍有回落。不切實際的工業化帶來了人為的超速城鎮化，很快就受到城鎮化規律的懲罰。

　　3.1978年以后，國家實行改革開放，城鎮化進入快速發展階段。由于經濟快速發展，特別是工業和服務業的快速推進，城鎮化水平從1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，平均每年增加1.02個百分點。其中，1995~2003年，平均每年增長1.44個百分點。工業化帶動城鎮化的規則再次回到中國大地。城鎮化總體上是好的。但是，不以工業化帶動城鎮化的 “造城運動”和超速城鎮化有所露頭，需要特別注意防微杜漸。

　　我們一定要吸取中國城鎮化第一階段的經驗和第二階段的教訓，正確處理第三階段“造城運動”和超速城鎮化的露頭，把在城鎮發展工業和服務業，創造就業崗位列為城鎮化的第一要務來抓。

　　(1)在農村，發展規模農業和農業機械化，繼續堅持抓好新農村建設，提高農業生產效率和農民生活水平，創生富余勞動力。

　　我國城鎮化的第一階段和第三階段之所以得到健康和快速發展，在農村進行改革和發展農業機械化是重要因素。沒有工業化和農業現代化，就沒有城鎮化。單純發展城鎮，不注意發展農村，最后城鎮也發展不了，這是經過全世界，包括我們中國證實了的客觀規律。所以，2005年提出的新農村建設既不能淡化，更不能丟失，而是要進一步大力推進。

　　(2)抓好城鎮基礎設施和住房等建設，管理好城鎮，讓進入城鎮的人有地方住，能享用城市基礎設施，逐步改變他們的生活方式。

　　城市是正在形成的新世界的中心，是帶動新世界發展的動力，是創新和經濟增長的源泉，是國家的希望和象征。如果一個國家的城市，特別是大城市的建設和管理搞不好，城市就不可能持續發展，這個國家也就沒有希望。

　　城鎮化，必須抓好城鎮基礎設施建設和管理。基礎設施建設資金，國外主要靠稅收，我們應找出可持續的資金來源，不能單純靠賣地和借債。城鎮管理要更新觀念，從自上而下逐步轉變到自上而下和自下而上相結合。

　　4.在城鎮化地區，著力引導和支持都市連綿區的建設和發展，下大力氣把已經形成的三大都市連綿區的GDP占全國的份額，從現在的40%提升到60%。

　　都市連綿區(metropolitan area)，亦稱城鎮密集區，城鎮群，是城鎮發展的高級形態，將會以比其他城鎮更快的速度發展。都市連綿區是指以一個或若干個大城市為中心，周圍集聚一批中小城鎮，密集分布，地域可達幾萬平方公里的區域。

　　一般來說，在一個國家，都市連綿區在城鎮化水平達到60%的時候才會出現。但是在中國卻不是這樣。雖然2003年中國的城鎮化水平才達到40.53%，在沿海地區卻出現了長江三角洲、珠江三角洲和京津冀三個公認的都市連綿區。

　　1976年，法國地理學家戈德曼(Jean Gottmann )教授認定的世界6大都市連綿區，就有長江三角洲。2010年，長江三角洲土地面積為全國國土面積的2%，人口為全國的6%，國內生產總值為全國的 20%;珠江三角洲土地面積為全國的0.3%，人口為全國的3%，國內生產總值則為全國的9.3%;而京津冀地區土地面積為全國的2.27%，人口為全國的6%， 國內生產總值是全國的10%。這就是說，三個地區加起來，占全國4.57%的土地，15%的人口，國內生產總值卻為全國的39.3%。

　　美國和日本的三大都市連綿區對本國GDP的貢獻已達到了三分之二，中國的三大都市連綿區對全國GDP的貢獻還不到40%。從區域協調發展的角度，一方面要支持和引導三大都市連綿區的發展，使其發揮更大的對內地經濟發展的帶動和輻射作用;另一方面還要支持和引導其他可能出現的新的都市連綿區的發展。如果把已經形成的三大都市連綿區的GDP占全國的份額，從現在的40%提升到60%，貢獻就更大了。

　　5.厘清經濟、社會和生態三者之間的關系，采取生態融入經濟和社會的策略。

　　在城鎮化過程中，要妥善處理經濟、社會和生態三者之間的關系。從全世界來看，起先的策略都是以經濟為主導，認為經濟搞好了，社會和生態問題就可以得到解決。后來發現，有些社會問題，同經濟并無直接的關聯，經濟上去了，社會并沒有更加好起來，反而出現了許多新的問題，社會和生態問題并沒有完全解決。于是，社會發展被提升到重要位置，把策略改為經濟、社會并重，生態優先。

　　經濟是社會的子集，加上人類社會在總體上不可避免地要受到地球自然生態的制約，包括土地、能源、水和礦山等資源的約束，經濟發展就不僅依賴于社會，而且依賴于生態，這樣，生態被提高到比經濟和社會更重要的位置，思考如何繼承父輩的地球，而不是借用兒孫的地球，所以現在轉入采取生態融入經濟和社會的策略。

　　我國已經提出“把生態文明理念和原則全面融入城鎮化的全過程”，這是值得欣慰的事。但是，如何“全面融入”，需要有具體化的、可操作的措施，比如：設法留下大自然地表，不要用人造物把整個大地覆蓋;在城市中心區要有小型生態圈，不要搞花盆式的大自然;建造生態系統各因素整合的城市，不搞與周圍大自然隔離的機械城市;城市規劃和設計體現地區和歷史特色，不抄搬國際樣式，不搞單一化;建筑設計重視居民習俗、多樣和富于變化，不搞千篇一律;住宅、環境和商業空間混合、統一，不是完全按照功能用途劃分空間;創造人和動、植物生命空間，不受人工技術系統支配等等。