周健民：需反思我國主要污染物減排制度整體設計

　　這一矛盾現象增加了公眾對政府環保工作的不信任感，需要重新反思我國的主要污染物減排制度的整體設計

　　舉國上下，都在討論霧霾問題。

　　“從‘十一五’開始我們就將主要污染物排放總量減排作為考核地方政府工作實績的約束性指標，各地的減排工作取得了相當大的成績。” 全國政協委員、中科院南京分院院長周健民對21世紀經濟報道分析，但在減排的實際操作過程也出現了“指標不合理”、“考核不科學”和“配套不到位”等問題。

　　周健民認為，上述問題的結果就是人們看到“減排數據上去了”而“環境質量卻下降了”的矛盾現象。這一矛盾現象進一步加劇了公眾對政府環保工作的不信任感。“因此需要重新反思我國的主要污染物減排制度的整體設計。”

　　“數字減排”的假象

　　《21世紀》：主要污染物減排制度一個最基本的前提就是污染物的排放總量基數，不少專家認為這個基數并不準確。

　　周健民：污染物排放總量基數是減排工作的基礎，根據國家的規定，減排依據是2008年全國污染源普查的數據，然而由于此次普查方案設計、工作實施和數據統計方面存在的缺陷，相關數據與實際情況差異較大，難以真實反映各地的實際排污狀況，雖然環保部在2010年對普查數據進行了更新調整，偏差問題有所改善，但排污總量基數不實仍是普遍存在的問題。此外，一些由于種種原因未納入普查的排污單位成為減排黑戶，其排污數據不敢報、減排數據不能報還成為部分地區的難言之隱。

　　《21世紀》：如果承認基數不實的話，那么是不是意味著現有主要污染物減排方案中的減排目標也會出現問題?

　　周健民：現行的減排方案采用了考核排污總量絕對值的方式，未充分考慮各地的產業結構、排污基數和污染物治理水平。在此狀況下，一些環保工作基礎比較好、污染物排放強度(單位產出所排放污染物的相對值)較低、減排空間已經較小的地區要與原本排污控制水平較差的地區同比例減排，一些處于經濟快速增長階段的地區要與經濟成熟地區同步減排，這種一刀切的考核要求明顯不合理。為完成考核任務，各級政府和部門還層層加碼，造成了所謂“鞭打快牛”式的不正常工作局面，破壞了減排的合理性，也傷害了環保先進地區的工作積極性。

　　而更重要的是這種不切合實際、難以完成的減排任務會迫使基層部門采用不正常的技術手段進行數據處理，從而出現所謂“數字減排”假象。

　　考核的手段比較簡單粗放

　　《21世紀》：主要污染物總量減排任務的完成采取層層分解的方式完成，不少地方對以行政為主的減排方式抱怨較多。

　　周健民：這是因為我們的減排工作缺乏統籌。排污總量減排是個系統工程，其推進需要法律、法規的配套、經濟手段的促進和科學技術的支撐，但在實際工作中政府的行政規定往往是減排工作的唯一依據。由于缺乏相關手段的有效配合，環保部門往往陷于減排單兵作戰的困境，而減排企業則面臨“減排無方”或“減排虧損”的難題，減排工作缺乏向縱深發展的能力和動力。

　　《21世紀》：主要污染物總量減排指標，是環保領域少有的約束性指標，所謂約束性指標的一個重要特征就是其考核比較嚴格，如果不達標將被問責。您如何評價現有的考核機制?

　　周健民：考核是檢驗工作成效的重要手段，然而多年來減排考核過程中表現出來的教條主義現象比較嚴重，考核專家常常不顧實際情況僅根據所謂公式和比例進行推算，并根據各種需要進行指標平衡，而通過實測和在線監測所獲得的排污數據則淪為低等級參考，這種簡單化、粗放式的做法抹平了地區間和企業間污染治理水平的差異，這也嚴重打擊了基層部門的工作積極性。

　　此外在排污總量的減量和增量等考核參數的測算方面也存在諸多技術方面的缺陷，在試圖簡化工作的同時反而把一些問題復雜化了。

　　用排污強度替代排污總量作為考核指標

　　《21世紀》：正是由于我國現有的主要污染物減排制度，存在上述四個比較突出的問題，才會出現“減排數據上去了”而“環境質量卻下降了”的矛盾現象。那么您對改進減排制度有哪些建議?

　　周健民：首先，核定排污總量基數。統計學原理表明，在大樣本的數據調查中科學設計的抽樣調查比普查更準確、更有效。為提高減排基礎數據的科學性，建議結合年度排污申報和環境統計工作，采取重點源詳查、普通源抽查方式進行排污總量數據的進一步修正，并允許補充漏報的排污單位，從而摸清真正的減排家底，為科學制定今后的減排方案打好基礎。為促使基層單位務實申報，建議不追究以往數據問題的責任。

　　其次，科學建立減排指標體系。減排的目的是通過科學和先進的手段減少生產和生活中的污染物排放，孤立的排污量下降是無法與社會發展的實際水平和趨勢相適應的。合理的減排表現應該是排污強度(即單位GDP的污染排放量)的降低，因此將排污強度替代排污總量作為減排考核指標更加科學，建議通過調查研究，對現有減排指標體系進行全面優化調整，從根本上解決目前減排之路越走越窄的瓶頸問題。在設定減排考核指標時應該考慮地區產業結構特點、經濟發展階段、現有減排技術水平和減排指標之間合理關系等因素。雖然因地制宜地設計減排指標難度較大，但只有科學合理的指標才能真正有效地指導減排工作，“科學減排”應該成為工作的指導思想。

　　再者，綜合統籌制定減排方案。減排是政府的綜合性工作，需要環保、經濟、科技和司法等各個部門協同推進，其中經濟手段的促進、科技手段的支撐、法律手段的強制和行政手段的推動需要齊頭并進。因此，減排工作特別需要政府統籌各部門進行頂層設計，其中需要強化對減排經濟策略的完善，以充分發揮市場化的減排引導和激勵作用，只有綜合性的配套措施到位，減排工作才能落到實處，才能不斷發展。

　　最后，應合理規范減排考核方法。減排考核涉及到的范圍很廣、對象較多，要在每年年底的短時間內進行全面、細致的考核確實存在一定的難度，但這并不能成為考核簡單化、教條化的理由，相關部門應該更加細致地研究科學、合理的考核方式，例如：采取分層隨機抽樣的辦法選擇考核對象，更多地利用已有的環境信息化系統進行數據采集和分析，提高考核效率;將數據核實工作與日常檢查中的在線監控比對相結合，從而使考核工作分解到整個年度，提高考核的充分性;綜合考慮理論值、實測值和在線監測值的比例關系，必要時采取飛行監測模式進行數據核實等，提高考核的科學性;對于考核發現的造假問題采取嚴肅的法律手段進行處理。