市民訴環保部門面臨諸多難題霧霾污染找誰買單

　　近日，一則石家莊市民因霧霾狀告環保局索賠1萬元的消息引發熱議。據報道，此為全國首例個人狀告環保局的環境保護公益訴訟案件，也再次引發了社會的關注。很多人認為該市民沒有起訴資格；有的人認為，即使獲得起訴資格，該市民也不可能勝訴。

　　市民因霧霾狀告環保局是第一例，但不會是最后一例。最近有一些著名的環保專家也在論證能否起訴有關政府或環保廳局甚至環境保護部，他們認為，可以起訴的理由就是環保部門履行職責不力。按照《行政訴訟法》保護公民人身權利的請求規定，環保部門履行保護職責不力，公民可以起訴。

　　公益是指公共的利益，不同于純粹的個人利益，石家莊市民狀告環保局是否是公益訴訟還值得研究。如果他是為了自己利益起訴環保局，就不屬于公益訴訟，如果既為自己又為他人利益發起的訴訟就是公益訴訟。本案中，原告起訴環保局，要求履職，其中有公益成分也有私益成分，但原告在訴訟中請求賠償1萬元，這應該是賠給他個人的，私益保護的色彩突出。

　　起訴環保部門面臨諸多理論和現實難題

　　按照現行的《環境保護法》，原告針對石家莊市環保局起訴，要獲得起訴權、獲得賠償面臨以下理論和現實的難題：

　　第一，原告能否以侵權為名要求環保局賠償，值得商榷。

　　目前霧霾來源不清，機理不明，加上氣象的影響，各地的污染物排放“貢獻”相互疊加，發揮綜合影響效應，難以區分各自的排放量和污染影響。責任主體和份額都不清楚，原告去起訴特定的環境保護局，可能會受到反駁。

　　不可否認，大氣中的污染物有本地的機動車尾氣、企業排放物等，是確定的。因此，按照《行政訴訟法》規定，可以訴請環保局就特定的污染來源履行監管職責，要求其命令企業控制大氣污染物排放，減少霧霾的產生。以履行監管為訴求，難度小一些。但是按照誰排放誰承擔民事賠償責任的原則，由于環保局不是造成損害的直接侵權主體，要求環保局賠償1萬元，于法無據。

　　如果起訴要求賠償，則法律障礙有二：一是依據環境保護法律法規的規定，污染受害者要明確，致害企業也得明確，就本案的霧霾污染而言，誰是污染主體目前尚不清楚，因此很難去找特定企業賠償；二是居民起訴石家莊市環保局索賠1萬元，其計算的標準和依據是什么?舉證有難度。

　　第二，排放主體眾多，難以確定責任主體和各自的責任份額。

　　對產生霧霾的“貢獻”，每個人、每個家庭、每個企業、每個行業都有份。譬如，每個家庭都要做飯，要排出油煙，據分析，油煙污染對產生霧霾有一定作用；一些居民在冬季燒煤取暖，對產生霧霾也有一定“貢獻”；企業向大氣排放，也是造成霧霾的原因。

　　其中，一些達標和符合總量控制指標的排放是合法的，一些個體排放(如抽煙)、家庭排放(如排放油煙)屬于自然性權利沒有納入現行法律規范之列，它們應否與一些企業的違法排放一起承擔責任?值得進一步區別研究。在責任不清的基礎上，談屬地監管的環保廳局的責任，也很勉強。

　　第三，區域之間污染相互交融，起訴其中一個區域不一定合理。

　　每個區域對霧霾都有“貢獻”，可以說，石家莊的霧霾物質可能來自石家莊，可能來自河北省的其他地區，也可能來自山西，加上污染物遷徙規律不清楚，難以舉證。因此，僅起訴石家莊市環保局，要求一個地區政府采取措施，包括履行責任、進行賠償，既不科學，也不現實。同樣地，北京的霧霾一大部分來自河北省，北京市在減少污染排放上做了最大程度的工作，因此起訴北京市環保局要求履責，也不合適。因此，起訴陷入困境。

　　對此，一些人認為，比較好的辦法是起訴及各行政區域的共同主管部門―――環境保護部。雖然原告的索賠訴求不一定能夠得到法律支持，但是現在的地方政府及其環境保護部門消極怠職也得不到法律的支持。

　　但是，我們應該看到，雖然基于立法缺陷，原告的起訴要求不一定得到法律的支持，卻是對促進立法創新是有意義的。

　　區域霧霾污染治理的瓶頸應通過立法解決

　　出現以上困境，不利于區域霧霾污染法律控制的瓶頸在于法律存在嚴重缺陷。區域性的污染誰來共同承擔責任?企業的責任是什么?家庭的責任是什么?政府的監管責任是什么?每個行政區域的責任是什么?都需要修改法律來厘清。

　　石家莊市民的起訴看似一個簡單的行為，實際上是對現有的立法不完善提出了批評和挑戰。目前最好的辦法就是修改立法，解決立法缺陷，而不是依據現行有缺陷的法律去追究個體甚至有關部門的責任。

　　國家應當通過立法，通過法治的思維和法治的方法調整產業結構、消費模式、生活方式，促進社會綠色、精細化發展。

　　目前，結構調整非常必要，在處理霧霾過程中還要注重采取應急措施，即當霧霾嚴重時，排污企業應該停產、限產。但是，現在北京市限產的力度大，而河北省的措施相比弱了一些。可以說，其他省份對河北省的霧霾污染“貢獻”應當很少，因此一些環保法律在修改時應按照區域排放總量規定相應的減排義務。

　　關于環境保護公益訴訟的依據問題，《民事訴訟法》修訂時對環境民事公益訴訟做出了原則的規定，但指出要專門的環境保護立法予以規定，而目前環境保護立法卻缺乏規定；《行政訴訟法》對環境行政公益訴訟目前還沒有規定。也就是說，環境保護公益訴訟目前沒有得到專門環境保護立法的支持，因此，提起環境保護公益訴訟面臨法律依據缺乏的問題。

　　正在修訂的《環境保護法》規定了全國性環保社團組織的訴訟權利，但到目前，該法畢竟還沒有正式通過，那么由誰提起環境保護公益訴訟目前沒有統一的答案。一些地方進行了多元化的嘗試―――有的由環保廳局提起，有的由檢察院提起，有的由中華環保聯合會等組織提起，當然也有個人來提起的。總之，做法不一。一地的嘗試模式目前很難得到其他地方的效仿，因此，應盡快修訂《環境保護法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》予以規定。

　　有了法律依據，今后一些地方政府如果不履行職責就有上法庭當被告的可能，意味著傳統的政府一家說了算的局面將得到改變，政府不履職、公眾沒辦法的局面將改變。可以說，環境保護公益訴訟制度的建設，可以促進地方政府依法履責。

　　環境保護公益訴訟難需要盡快立法解決

　　如前所述，環境保護公益訴訟目前還處于摸索階段，數量總體上不多。很多法院都拒絕受理，其原因有三：

　　首先是沒有法律依據；其次，是一些地方黨委和政府基于地方保護主義，給法院施加壓力；再次，是原告的公益訴訟出現舉證困難。

　　一般來說，起訴時，原告需要拿出初步證據，證明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否認或者提出異議，就需要原告拿出監測結果予以反駁。而原告的監測結果缺乏財力和技術的支持，一般很難獲得。

　　解決目前法律困境的辦法是立法規定提起公益訴訟的條件、起訴程序，包括審理的方法、審理的程序、取證的方法。有了法律依據，公益訴訟就不是難題，很多問題就迎刃而解了。

　　我國正在推進國家治理體系的建設，強調治理主體的多元化和協作化，突出公民和社會組織的主動參與和監督的作用。目前《環境保護法》等正在修訂的環境保護法律擬規定環境保護公益訴訟制度，這是與國家治理體系建設的要求相適應的。只要有了新的法律規定和授權，各方依法盡責的法律秩序會形成，環境污染就會得到遏制，環境質量就會得到改善，公民、社會和政府的緊張關系會得到緩解，和諧的人與自然關系和人與人的關系就能形成。