總量減排制度推進環境質量改善

　　在剛剛結束的2015年全國環保廳局長研討班座談會上，環境保護部部長陳吉寧指出，質量是根本，總量是實現質量的重要手段。實現質量改善，既要通過總量控制解決固定污染源的問題，也要通過有效政策激勵各方面共同參與加強環境治理，從而實現環境質量的根本改善。

　　 這一論述明確了總量減排與環境質量的關系，抓住了當前環保工作的重點，對于做好“十三五”時期的環保工作具有重要的指導意義。總量減排是我國推進污染防治、改善環境質量的重要手段，但不是唯一手段。更不可本末倒置，將總量減排看做環保工作的目的，而忽視環境質量改善。只有正確認識并處理好總量與質量的關系，才能推動各地扭住環境質量改善這一核心，補齊小康社會的短板；才能用準用活總量減排制度，有效發揮其作用；才能激發全社會的活力，采取更多手段治理環境。

　　 正確處理總量與質量的關系，是當前環境形勢下做好環保工作的迫切要求。目前，我國環境形勢仍然十分嚴峻，環境質量差，一些地區大氣、水、土壤等污染嚴重，已經成為全面實現小康的瓶頸和短板。總量減排制度實施近20年以來，主要污染物被納入國家約束性指標，在減少污染排放、遏制環境惡化方面發揮了積極作用，是改善環境質量的重要手段。

　　 但是隨著經濟社會的發展，僅僅依靠總量減排已經難以實現環境質量的全面改善。一方面，總量減排與環境質量不完全正相關。影響環境質量的因素很多，而納入總量減排指標的只是幾種主要污染物。例如，影響水質的污染物除了氨氮，還有總磷和重金屬等；影響空氣質量的污染物除了二氧化硫、氮氧化物，還有細顆粒物和揮發性有機物等。多種污染物結合在一起，還會產生二次污染物。主要污染物排放總量下降，環境質量不一定有明顯改善。另一方面，實現環境質量改善需要多種手段齊抓并用，比如政策、規劃等都很重要。因此，在經濟新常態和全面深化改革的背景之下，我們還應積極探索更多的辦法路徑，為改善環境質量提供強大的合力。

　　 在處理總量與質量的關系時，要把改善環境質量作為治污減排工作的出發點和落腳點，這是滿足公眾對美好環境強烈期盼的必然要求。環境保護是重要民生問題，環境質量關系到每一個人的生存質量。公眾對美好環境的期待，不是看總量減少了多少，而是看質量改善了多少。不是看指標完成了哪些，而是看問題解決到什么程度。只有正確處理總量與質量的關系，才能找準環保工作的方向，與人民群眾的呼聲直接對接。只有正確處理總量與質量的關系，才能集中全力解決老百姓身邊看得見、摸得著的環境問題，增強老百姓對環境質量改善的信心。

　　 質量是硬約束，要想方設法抓牢、抓實、抓細；總量是重要手段，要用對、用準、用活。總量與質量的關系認識得越深入、處理得越好，環保工作的效果就會越明顯，環境質量改善目標就越容易實現。

　　 首先，在新的形勢下要完善和用好總量減排制度。總量減排作為一項削減污染物的有效制度，今后仍將長期堅持下去，既要保持強制性，又可適當增加彈性。保持強制性就是要更加堅定、毫不動搖地實施這一制度，約束性指標必須完成。增加彈性就是要因地制宜，更加靈活地用好這一制度。一方面，我國污染物排放總量太大，遠遠超出環境容量。無論是水、還是大氣，主要污染物排放量都在2000萬噸以上。根據專家測算，在現有的基礎上再降30％~50％，環境質量才會有明顯的變化。如果不能把總量削減下去，環境質量改善就無從談起。對于影響環境質量的主要污染物，仍要堅持全國性、約束性的總量控制。另一方面，目前，影響環境質量的更多重要指標還沒有被納入進來，“十三五”時期應更加科學地設置總量控制指標，完善指標體系。同時，由于各地環境容量、環境質量、污染狀況不同，總量控制不宜搞一刀切，應具體問題具體分析。可以根據環境質量改善情況，適當對總量進行彈性調整。

　　 其次，要強化綜合施策，形成改善環境質量的合力。《環境保護法》提出綜合治理的原則，就是要求運用各項經濟、技術政策和措施，發揮治理的綜合效益。下一步，應推進環境管制、市場手段、社會制衡等領域的政策和制度改革，建立多元共治體系。要用好約束性手段。強化法治思維，善用法治方式解決問題。生態紅線、環保督察等制度要深入探索，離任審計、黨政同責等制度要落到實處。要用好激勵性手段。要重視發揮市場機制的作用，調動各方參與環保的積極性。生態補償、環境稅收等政策需加快出臺，排污權交易、綠色信貸等政策仍需大力推進。

　　 第三，要建立以環境質量改善為核心的環境管理模式。做好新時期的環保工作，必須始終堅持改革創新，完善管理制度，建立與經濟社會和環境形勢發展相適應的管理模式。以污染控制為核心的環境管理模式，容易造成污染治理與環境質量改善的脫節。我們要建立以環境質量改善為核心的環境管理模式，進一步理順與完善環保工作體制機制，提高環保工作成效。

　　 環境質量改善是環境保護工作的核心，必須下大氣力，做到持之以恒、久久為功。以質量改善為根本，以總量減排為抓手，用好各項政策和方法，環境質量改善的目標就不難實現。