政府采購新規條例“讀秒”國貨保護亟待設防護

　　2010年2月5日，是國務院法制辦就《政 府 采 購 法實施條例》(征求意見稿)(以下簡稱“條例”)向全社會征求意見的截止日期，之后，如果沒有特別的問題，這部承載每年數千億元政府采購規范任務的法規已進入誕生通道。

　　《政府采購法》實施已近8年，在實踐中出現了層出不窮的新問題，上月國務院法制辦終于出臺了相關的配套實施細則——《中華人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)》。而“條例”出臺之前，中國與《WTO政府采購協定》(以下簡稱WTOGPA)成員方的談判也已經啟動。在WTOGPA背景下，“國貨”保護成為一個無法回避的問題。

　　刺激政策促成的“ 國貨”年

　　“國貨問題成為焦點不是偶然的，去年是世界各國討論政府采購‘國貨’問題最熱鬧的一年。”曾擔任中央國家機關政府采購中心顧問的北京遼海律師事務所主任合伙人律師谷遼海說。

　　自2008年金融危機爆發以來，全球經濟陷入低迷之中。各國先后推出了經濟刺激方案，而政府采購自然就成為主角。

　　為振興經濟，解決大量失業的社會問題，美國眾議院于2009年1月28日通過了奧巴馬政府提出的新經濟刺激計劃，其中 有“購買美國產品” 的條款，即：所有在振興經濟配套的贊助下展開的公共工程建設項目，要獲得經濟刺激計劃的資金支持，除了法定例外情形，只能采購美國本土生產的鐵、鋼和制成品。

　　“購買美國產品”條款，經過諸多媒體披露后，引起世界各國的廣泛關注，歐盟、加拿大、日本等WTOGPA的成員先后對美國的貿易保護主義提出了強烈質疑。我國商務部也提出了強烈的質疑，認為這是典型的歧視性的貿易保護主義做法。

　　而在2009年12月，日美歐34個經濟團體聯合抗議我國擬對進入《政府采購自主創新產品目錄》產品在政府采購活動中進行扶持的有關政策。

　　“條例”出臺之時，中國與WTOGPA成員方的談判也已經啟動。WTOGPA是WTO一項多邊協定，目標是促進參加方開放政府采購市場，擴大國際貿易。早在2007年12月28日，中國就向WTO遞交了加入WTOGPA談判的初步出價清單，意味著中國與WTOGPA成員方的談判由此啟動。這是繼加入WTO后，我國在對外經貿領域開展的又一項重大談判。

　　谷遼海認為，從國際上實行政府采購制度的國家來看，沒有一個國家的政府采購市場是完全開放的。谷遼海介紹說，在關稅貿易總協定誕生的時候，最終還是沒有通過《WTO政府采購協定》。按照《1947年關稅與貿易總協定》、《馬拉喀什建立世界貿易組織的協定》、《WTO服務貿易總協定》的有關規定， WTOGPA不屬于強制性的多邊協定，系自愿性簽署的諸邊協定，倘若沒有加入該協定，即便是關貿總協定或者WTO成員，在政府采購領域也可以有本國公共政策的特殊保護措施，歧視他國供應商和產品而給予本國產品和供應商優惠政策均不屬于違法。

　　曾有媒體報道，盡管我國政府采購市場的實際開放度僅約15%，但在政府采購中，外國供應商卻已經幾乎壟斷了電梯、照明燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車、洗滌用品、碳酸飲料和一部分家用電器等。

　　“美國雖然是WTOGPA成員，至今仍然有特殊的保護本國產品和供應商的政府采購公共政策，盡管如此，美國并沒有排除指定國家即WTOGPA成員的產品和供應商。”谷遼海說。

　　2009年，美國出臺了7870億美元的經濟刺激方案，其中就有 “購買美國貨”條款。即該經濟刺激法案中的“購買美國貨”條款只限于政府采購，而且各國普遍都有類似的“政府采購法”。

　　而各國的《政府采購法》不盡相同，但基本上都傾向本國的產品，如《購買美國產品法》規定政府采購必須至少購買50%國內原材料和產品。澳大利亞對環境產品采購更嚴格，以國家安全、保護環境為由，禁止或限制外國供應商進入本國政府采購市場。

　　根據美國運輸部2008年的一份調查報告，聯邦政府在高速公路方面的投資，每10億美元就能夠為美國民眾解決3.5萬名就業機會。

　　而在高速公路建設方面所需要的鋼鐵、建材、水泥、電纜、勘察、設計、規劃、挖掘、爆破、施工、安裝等各個行業的產品或服務的供應商，主要來自美國境內。這得益于《購買美國產品法》、《美國1979年的貿易協定法》、《聯邦采購條例》等法律法規對本土產業的特殊保護。

　　外資供應商的超國民待遇

　　“現在的問題，不是貿易保護，而是對國貨的保護不利。”谷遼海說。

　　自2008年11月，我國開始逐步實施“4萬億”拉動內需政策，投資集中安排在保障性安居工程、農村民生、農村基礎設施、鐵路、公路和機場等重大基礎設施，醫療衛生、文化教育事業，生態環境工程，自主創新和結構調整等六個方面和災后重建。

　　從國外來看，發達國家的政府采購制度有著龐大的法律體系和操作規程。而在國內，從中央到地方，各級政府采購部門常常感覺到無章可循。

　　“條例”的一大亮點是其增加了對國貨的規定，增加了對本土產業進行保護的概念。不過，在專家看來，這還僅僅只是概況性的規定，還不能稱之為是對“國貨”明確、清楚、有效的界定。谷遼海就告訴記者，按照“條例”所稱的“本國貨物”，規定為中國境內生產，且國內生產成本超過一定比例的最終產品。但是由于立法層面上并未能揭示“國內生產成本”、“最終產品”等相關概念的內涵，給政府采購的供應商提供了不少打擦邊球的機會。

　　在控制境外產品的范圍和程序方面，擬議中的“條例”做出了初步的界定，即“對于需要采購的貨物、工程或者服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取的，可以采購中國境外的貨物、工程和服務。”但一個重要的問題是，哪些本國貨物、工程和服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取，怎么樣確定境外產品的范圍,必須進行哪些有效的控制程序，“條例”規定還并不明確，也沒通過例舉立法的形式進行具體羅列。

　　一位不愿透露姓名的本土供應商就告訴筆者，目前我國國內與工程建設密切相關的工程物料、建材鋼鐵、機電設備、環保綠化等方面的采購需求，政府采購實踐部門往往喜歡吸收國外的供應商或承包商參與，而具有本土國籍且很有實力的供應商通常還會遭遇歧視。如果沒有強制性的法律法規或責任條款，那些擅長于鉆研中國法律漏洞的國外供應商會依然享受政府采購大蛋糕所帶來的種種優惠，并反過來增加公共采購政府部門尋租的機會及腐敗的風險。

　　盡管我國還未加入WTOGPA，但中國政府采購市場的大門卻是開放的，幾乎沒有對世界各國供應商實施有效限制，猶如一座未設防御的城市。

　　根據商務部統計，2008年我國機電設備產品通過國際招標采購的總金額是282億美元，國外產品的中標率是80.5%。

　　谷遼海認為，這些公開招標采購的機電產品，大多是用財政性資金支付的，屬于政府采購范疇。如果這282億美元是國內供應商中標，至少可以解決我們國內近百萬人的就業機會。這僅僅只是從就業機會考慮，如果用于保護本土的相關產業，必然會創造更大的價值。