深圳探索食品安全監管體制改革

　　歷史上曾有“九龍治水”管不好水的故事，現實中我們常常說，10多個部門管不好一頭豬。這就是說一件事多個部門管，就會變成誰都不好管，管也管不好。

　　為改變這種多頭管理成效甚微的現象，適應社會主義市場經濟的需要，近年來，深圳市在食品安全監管體制改革方面積極探索，先行先試，通過多次職能調整，逐步構建起以深圳市食品安全委員會統籌，市食品安全監管局一個部門為主、相關部門配合、職能相對集中的食品安全監管體制。

　　原有的監管模式亟待改革創新

　　據了解，近10年來，我國食品安全監管體制不斷調整完善。2004年，國務院對食品安全監管體制進行調整，確立了初級農產品由農業部門管理、食品生產加工環節由質檢部門管理、食品流通環節由工商部門管理、餐飲環節由衛生部門管理、食品藥品監管部門負責綜合協調的分段監管體制。針對分段監管體制存在的部門職責銜接不暢的問題，國家各級不斷加大食品安全綜合協調力度;2009年國家頒布實施《食品安全法》，在國務院設立食品安全委員會及其辦公室，加強對食品安全的綜合協調。

　　近年來，隨著各類食品安全事件的不斷發生，社會上對我國食品安全監管體制進行了討論，一些專家學者對食品安全分段監管模式也提出了質疑。 2009年以前，我市食品安全監管體制與現行全國監管體制基本一致，實行以分段監管為主、分品種監管為輔的監管體制，監管機構分設，執法主體多個。經過分析比較，大家逐漸形成了共識：盡管分段監管體制在部門力量充足、隊伍專業性強等方面存在一定優勢，但存在以下幾方面的明顯弊端：

　　一是部門間各自為政，往往站在自己角度考慮問題，相關法律法規的制定、監管制度體系的設計存在系統性、整體性差，相互銜接薄弱的問題，容易導致潛在風險未能及時發現和控制，系統性問題得不到有效解決。

　　二是經濟發展使食品生產、流通、消費逐步一體化，蛋糕店、快餐店等“前店后廠”式的新型經營方式大規模出現，食品生產經營各環節邊界易存在交叉地帶，從而帶來部門間的相互職責不清，易產生監管漏洞和脫節。

　　三是各監管部門間信息不共享、執法銜接難，在跨環節食品案件的查處上聯動性差、效率較低;食品安全綜合協調部門工作任務重，但問題仍然反復出現，綜合協調效果不理想。

　　四是監管和檢測資源分散，各監管部門在食品安全的有關硬件建設、設施配備等方面存在重復建設、重復投入的問題，導致資源浪費。

　　食品安全監管體制改革經歷三階段

　　針對分段監管體制存在的問題，我市自2009年以來，大膽探索建立職能相對集中的食品安全監管體制，主要分以下三個階段：

　　一是2009年9月，將分段監管改為全程監管。組建了市場監督管理局，將質量技術監督局、工商行政管理局以及知識產權局的職能全部統一。同時，整合了食品安全監管職能。在市政府食品安全委員會的統籌下，將食品生產(原質監部門負責)、食品流通(原工商部門負責)、餐飲消費(原衛生部門負責)三個環節的食品安全監督管理職責一并劃入市場監督管理局。這樣就實現了生產、流通和餐飲三個環節的監管統一。

　　二是2011年12月，將分品種監管改為綜合監管。在調整我市農業漁業部門的組織機構過程中，將原由農業漁業部門承擔的發布質量安全信息、組織實施質量監測、行政執法等食用農產品(含食用水產品)質量安全監管職責，劃歸市場監管部門，并同時劃入相關的技術支持機構。這樣改后，我市食用農產品和一般食品的監管又實現了統一的監管。

　　三是2012年5月，我市專設“食品安全監督管理局”，并改外部協調為內部協調。專門成立了“深圳市食品安全監督管理局”，為市市場監管局內設副局級行政機構，為全國首家專司食品安全監管工作的行政機構，同時明確在該局設食品安全委員會辦公室，承擔市食品安全委員會的日常工作，進一步將食品安全綜合協調與具體監管職能予以整合，變外部協調為內部協調。

　　經過三個階段的調整，我市基本形成了以市政府統籌、以一個部門為主、相關部門配合、職能相對集中的食品安全監管格局。目前，除市市場監管局及內設的市食品安全監管局承擔全市主要的食品安全監管職能外，我市主要還有市衛生人口計生委、市經貿信息委、市城管局、市藥品監管局、深圳出入境檢驗檢疫局等部門負責食品安全相關的重要職能。

　　相對集中的食品安全監管體制優勢明顯

　　記者在采訪中了解到，我市近年來在食品安全監管體制上改革運作較為成功，相對集中的食品安全監管體制正在逐步發揮出越來越明顯的優勢。

　　一是食品安全工作協調性明顯提高，政策措施得到更好落實。食品安全綜合協調與具體監管職能的統一，使以往存在的食品安全綜合協調難、效果差、措施執行不力等問題得到了較好解決，全市形成了上下聯動、步伐一致的食品安全工作格局。

　　二是食品安全監管工作整體性提高，監管效能明顯提升。食品生產經營各環節是一個連續、有機的整體，食品各環節以及食品用農產品監管職能的整合，實現了多環節食品安全監管的統一規劃、統一部署，提高了監管工作的系統性和統籌性，使食品安全監管重點更加突出、力量分配更加合理、資源利用更加高效。

　　三是統一職能實現了高效的“雙向追溯”，大大提高監管和執法效率。以往，在一個環節的監督檢查中發現不合格食品時，需通過部門間的信息互通實施對不合格食品的追蹤和追溯，問題食品的溯源、堵截、召回和危害控制反應遲鈍、協同性差。職能整合之后，跨環節協同監管聯動轉變為部門內部統一規劃、指揮的連續工作，實現對問題食品“上溯來源，下查去向”的高效的“雙向追溯”。尤其是在跨環節食品案件偵辦方面，該機制顯示出了快速追溯、有效追蹤、徹底清查、嚴厲打擊的突出優勢。

　　四是進一步落實了監管責任，有效消除監管盲區。各環節職能統一減少了部門間的職責交叉，有效解決了分段監管體制下監管邊界模糊的問題，填補了監管漏洞，食品安全監管盲區得到消除。

　　五是各部門資源實現優勢互補，整體監管能力明顯提升。原工商部門擁有完備的三級機構設置，質監、農業部門擁有強有力的技術機構，機構整合后實現了原工商部門三級監管執法網絡的隊伍優勢與原質監、農業部門技術優勢的互補，較好地改善了以往工商隊伍技術能力薄弱、質監和農產品監管隊伍觸角受限的劣勢，整體監管能力明顯提升。

　　近3年來，我市食品監督抽檢合格率穩步上升，從2010年的87.9%、2011年的93.2%提高到2012年的94.2%，食品安全監管體制改革成效明顯。