環保制度變革才是環境拐點到來的必要條件

周珂，中國人民大學環境資源法研究中心主任

　　我國早在1979年就出臺了《環境保護法》。當時許多人認為條件不是特別成熟，力主出臺該法的中央領導同志提出了兩個基本原則――“有比沒有好”與“宜粗不宜細”。當時這兩個原則很有說服力，具有超前性。但30多年過去了，不論是經濟發展還是環保現狀，都發生了翻天覆地的變化。這兩個原則如果仍主導今天的環保立法，那就非常不合時宜了。就以大氣污染防治舉例，我們的立法理念是，污染氣體只要在濃度和總量上符合一定標準，基本是誰都可以排放。而在美國，則是任何可能對大氣造成污染的排放行為，只要沒被允許，都是被禁止的。

　　今年1月，持續不斷的霧霾，讓國人深陷環境污染帶來的恐慌之中。我們當前的環保機制存在哪些缺陷？需要在制度層面作出哪些調整與改革？這些問題正成為社會關注的焦點。許多公眾期待，2013年伊始的這場環境危機，能成為我們改革和完善環境保護制度的起點。

　　日前，中國青年報記者專訪了中國人民大學法學院環境資源法研究中心主任周珂教授。他指出，當前環境治理效果不佳，根源就在于環保法律制度設計存在問題。不能只談執法，而不談根本性的制度設計。

　　我們根本沒資格談環境立法如何完備

　　中國青年報：在治理空氣污染方面，我們目前有《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《節約能源法》等一大批法律法規，為什么卻治不住霧霾？

　　周珂：許多人包括一些專家都認為，我們目前的法律已經夠完備了，之所以會出現霧霾，是因為執法不嚴。當然，我不否認當前執法存在問題，但我們環境立法上的問題更嚴重。環境治理效果不佳，根源就在于環保法律制度設計存在問題。不能只談執法，而不談根本性的制度設計。

　　中國青年報：為什么說環保立法存在問題？

　　周珂：數量多不等于質量好。我國早在1979年就出臺了《環境保護法》。當時許多人認為條件不是特別成熟，力主出臺《環境保護法》的中央領導同志提出了兩個基本原則――“有比沒有好”與“宜粗不宜細”。在當時的情況下，這兩個原則很有說服力，具有超前性。但問題是，30多年過去了，不論是經濟發展還是環保現狀，都發生了翻天覆地的變化。這兩個原則如果仍主導今天的環保立法，那就不僅不再超前，而且是非常不合時宜了。

　　2008年，有關方面曾召集專家探討奧運會空氣質量對策。當時有專家提議，可以把美國的《清潔空氣法》翻譯過來，作為制定政策的參考。可是后來發現，這個法律根本沒法翻譯，光是英文版文本就有幾十萬字，譯成漢語要上百萬字，其精細化程度是我們現在的大氣法無法望其項背的。相比之下，我們根本沒資格談我們的環境立法如何完備。

　　中國青年報：我們當前的環境立法與世界上成熟的環境立法之間的差距在哪？

　　周珂：首先是立法技術上的差距。我們的立法太原則化，缺乏靈活性。就拿這兩年很熱的PM2.5來說吧，當發現它有害時，美國的《清潔空氣法》迅速進行了補充性規定，我們的行動就要慢很多。同樣，對于造成空氣污染的重要因素――機動車船的尾氣排放，許多國家的環境立法都做了明確規定，而我們相關法律中，卻很難找到對尾氣排放的規定。

　　最重要的差距還是在立法觀念上。還是以大氣污染防治舉例，我們的立法理念是，污染氣體只要在濃度和總量上符合一定標準，基本是誰都可以排放的。但是美國的立法理念是，任何可能對大氣造成污染的排放行為，只要沒被允許，都是被禁止的。

　　另外，在我國，環保法律基本屬于行政主導的法律，在官方分類中被歸于行政法序列，日常管理主要依靠的也是行政化手段。但在一些環保立法比較成熟的國家，他們很注重公眾在環保中的法定權利。落實到具體制度上，就是公眾對于任何環境污染，都有提起公益訴訟的權利。

　　環保地方保護主義是當前制度下的必然

　　中國青年報：在環保上過分依靠行政化手段會帶來什么后果？

　　周珂：最直接的后果就是政府在環保上享有很大的自由裁量權。對于地方政府來說，它有發展經濟的責任，又有保 護環境的責任，能在兩者之間按照意愿進行變通：需要發展經濟時，在環保上就手松一些；經濟取得了一定成績，就提倡提倡環保。這種自由裁量權給政府的環保工 作帶來了很大隨意性，保護環境不再是一個剛性的要求。

　　我們經常批評一些地方政府，一邊大喊保護環境的口號，一邊卻為許多經濟效益好但環境污染大的企業大開綠燈。這種地方保護主義在某種程度上，其實 是當前制度設計下的一種“必然”。首先，我們一直強調以經濟發展為絕對中心，對地方官員來說，GDP就是生命線，環保做得好，最多只是錦上添花。其次，不 像發展經濟能取得立竿見影的效果，環保工作要見效往往需要較長時間。這一屆官員努力做環保，收獲的卻往往是下一屆官員。這就決定了官員們不太愿意在環保上 下功夫，做前人栽樹后人乘涼的事情。

　　中國青年報：1997年修改后的《刑法》專門加入了“破壞環境罪”一章，但十多年來，因環境污染被追究刑事責任的卻寥寥無幾。公眾都希望對環境違法行為給予嚴厲處罰，為什么《刑法》老使不上勁？

　　周珂：在我們的法律規定中，污染環境的行為被視為犯罪的門檻太高了！在香港，一坐上輕軌，就能看到車廂里的宣傳標語——任何污染環境的行為都是犯罪行為，可能被處以罰金或監禁。一下就把污染行為給定性了。而在大陸，只有產生非常嚴重社會危害的污染行為才算是犯罪。

　　現行《刑法》中的一些具體規定，也成為《刑法》在治理污染上發揮作用的障礙。首先，刑法仍然認定，環境犯罪行為的侵害客體是經濟秩序，而非公眾 的生命健康權，這與現實情況非常不符。其次，規定的環境犯罪行為中，絕大多數是結果犯，也就是只有當危害環境的行為“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷 亡的嚴重后果”時，才構成犯罪。要知道，許多環境污染造成嚴重后果，往往是一個累積的過程，要經過幾年、十幾年甚至幾十年，而且造成的后果是不可計量、不 可逆轉的。最后，我們刑法學界普遍認為重大污染事故罪為過失犯罪，但現實中，企業故意偷排有毒有害物質的情況非常常見，不是因為什么疏忽大意，完全是經濟 利益驅使下的惡劣行為。

　　環保制度變革才是環境“拐點”到來的必要條件

　　中國青年報：有一種環境庫茲涅茨曲線的說法，即在經濟發展初期，環境可能隨著經濟增長而不斷惡化；但當經濟發展達到一定水平，到達某個“拐點”，環境質量又有可能隨經濟發展而逐步改善。有人據此認為，隨著我國經濟發展到一定程度，一些環境問題可能會得到“自然”解決。您怎么看？

　　周珂：我們的人均GDP已經接近5000美元。在歷史發展中，發達國家到這個“拐點”時，環境質量開始改善了，但是現在，我們的環境污染減輕了嗎？這次如此大范圍的霧霾，恰恰證明經濟發展到了所謂的“拐點”區域，我們的環境問題不但沒得到改善，反而在急劇惡化。

　　這里就需要分析，發達國家的環境質量是怎么“拐”的。以日本為例，早在1992年，他們就把可持續發展理念貫徹到環境立法中，在生態保護、環境 責任賠償等方面都做了進一步規定。在這一時期，許多歐美國家也都修改完善了環境立法。也就是說，當經濟發展到一定水平，發達國家環境改善的“拐點”也不是 自然而然就到來的，它伴隨的是環保制度上的巨大變革，這才是所謂環境“拐點”到來的必要條件。

　　中國青年報：下一步，我們的環保制度應該怎樣變革？

　　 周珂：最重要的是要讓環保工作走上法治軌道，在環境保護中強調公民的權利，而非僅強調政府管理。十八大報告著重強調了推進生態文明、建設美麗中國的重要性。這一提法為我們環保法律制度的變革提供了政治指導，接下來需要的是在實踐中盡快促使這一變革的發生。