環境立法應如何給公眾參與下定義？

　　新修訂的《環境保護法》為了發揮社會組織和公眾的作用，推動環境共治，促進環境保護國家治理體系和治理能力的現代化，設立第五章“信息公開和公眾參與”。這一創新開啟了部門和地方環境保護公眾立法的序幕。環境保護部正在制定《環境保護公眾參與辦法》；2014年11月28日，河北省人大常委會通過了《河北省環境保護公眾參與條例》，一些地方也正在制定類似的法規和規章。中國的立法有一個思維慣性，即傾向于先給立法主題中的術語下定義。由于新修訂的《環境保護法》并未給公眾和公眾參與下定義，因此在部門和地方環境保護公眾參與的立法制定過程中，共同面臨一個難題，即不好界定公眾參與的概念、范圍和形式。

　　給公眾參與下定義，核心的問題是如何界定公眾。一般來說，公眾有社會學的概念，也有法律上的概念，兩者有著極大的不同。大多數環境保護法學者認為，環境法學上的“公眾”應是一個廣義的概念，以保障更多的公眾加入到與社會公共利益有關的環境保護事業中來。同時，它又是相對的、而非絕對的概念，又要把一些明顯不合邏輯的群體排除在外。有的人認為，公眾是一個歷史發展的相對的概念，加害者、受害者、旁觀者都可以適當吸收進來；而有的認為，公眾參與的對象應當是涉及社會利益的公共決策，加害者和受害者屬于私益侵權糾紛中的當事人，他們之間的糾紛是特定的，不具有社會性，故不應納入公眾的范圍。

　　公眾作為一個相對廣義的法學概念，在具體的規范實施之中，應當具有相對明確的指向性，為此有必要進行分類。一些學者提出，可將廣義的公眾分為6類具體的對象予以界定：一是普通公眾；二是對環境保護宣傳、教育、評價具有十分重要作用的新聞網絡媒體；三是NGO；四是掌握專業知識、技能的專家學者；五是社區，即參與環境保護的基層組織；六是學生團體。這一分類有兩個缺陷：一是還是不能把所有情形下的公眾納入進去，難以令人信服。二是由于具體的個體利益并不一定等于共同利益或者團體利益，個體的參與不等于團體的參與；反之，團體的意見又不能完全代表所有個體的意見，因此公眾的代表性還是不能保障。

　　基于以上問題，一些學者和官員不同意對公眾進行定義和分類。他們認為，對公眾的范圍或者類型設定越詳細，其實也就意味著對公眾的范圍限制也就越大，排除的公眾類型也許就越多，會限制一些公眾的參與和監督權利，效果適得其反。基于法律實用性的考慮，既然無論怎樣定義公眾都不確切，因此沒必要在環境保護立法中再給公眾下定義。基于此，新修訂的《環境保護法》未對公眾的范圍予以界定，是有原因的。有的地方規章和法規嘗試予以界定，而2014年11月28日通過的《河北省環境保護公眾參與條例》在第3條中規定：“本條例所稱公眾參與，是指公民、法人和其他組織為了保護和改善環境，維護自身環境權益或者社會公共利益，依法獲取環境信息、參與環境決策、監督環境執法和促進環境法律、法規實施等活動。”但并未得到環境法學界的普遍認可，因為這一做法把維護自身利益的環境私益糾紛當事人不予區別地納入公眾的范圍，不合法理。

　　由于公眾的概念很模糊，作為抽象的群體，公眾范圍廣泛，公眾參與的情況復雜，情形眾多。但在具體法律權利和義務的配置和實現中，公眾的范圍既應與參與的主題有關，又應當是相對具體和特定的。如對于大型項目，由于影響面大且不確定，一定區域內的所有民眾，如環境移民、微信用戶、微博用戶和大學生社會團體，都可以參與進來。但是對于一些造成個別污染或者其他損害后果的項目，則應以是否受到直接影響對是否都享有參與權進行限定。

　　法律是為現實服務的，其規范方法應體現實用性的特點。在一些大陸法系國家，如德國，公眾的范圍往往根據法律的立法目的與具體條款的實施目標進行設定，體現法律規定的可實施性。在我國，每一部法律都有特定的目的、任務，在不同的場合，法律規范可能指向不同的公眾，包括利益相關的公眾和利益不相關的公眾，或者受影響的公眾與未受影響的公眾。對此，環境立法應當予以區分，如環境保護行政主管部門在履行環境保護職責的過程中，其不屬于公眾；而未從事環境保護工作的政府部門、企事業單位，可能受環境行政行為和環境立法行為的影響，卻屬于公眾。對于某個特定的企業，在國家政策制定的情形下屬于公眾；但在碳排放交易和行政執法的場合，又不屬于公眾。再如，排污權交易市場中的交易企業，如果是為了保護環境，出資購買排污指標而閑置，則屬于社會利益保護者，可以考慮納入公眾的范圍；如果企業是為了自己使用指標而購買，則屬于有直接利益的行政管理相對人，不應屬于公眾。

　　綜上所述，按照參與目的、任務對公眾的范圍和公眾參與的情形進行分類規定，既全面，又符合邏輯。在環境保護立法中，具體的做法是，采取總與分相結合的規定方式予以處理。在總則的規定中，盡管不給公眾和公眾參與下定義，但不宜對公眾范圍和公眾參與的情形做出限制，從而維持公眾的范圍的寬泛性，調動公眾參與環境保護的積極性。在此前提下，對公眾參與的鼓勵和支持政策做出宣誓性規定。在分則中，針對參與的目的或任務不同，對于參與的群體范圍分類給出一個明確的指向，進而對這個群體參與環境保護事項分類作出相對具體的權利和義務規定。具體方法是，按照法治國家、法治政府、法治社會的建設格局，分以下5種情形予以分類考慮和規制：

　　其一，受到環境影響的個人、家庭、單位和其他組織，包括因受到環境影響移民的個人和家庭等，對環境保護有關的決策、政策、規劃和立法提出建議。

　　其二，利用私權使自己免受公權侵害的個人、單位和其他組織，包括與環境保護有關的決策、政策、規劃和立法所涉及的私權主體，對決策、政策、規劃和立法提出建議，對決策、行政、規劃和立法進行監督，并依法維護自身的權益。

　　其三，利用私權使自己免受其他私權侵害的個人、單位和其他組織，包括受到環境影響的個人、單位和其他組織或者法律所授權的個人、單位和其他組織，依據法律的規定，對企業等市場主體是否遵守環境法律規定進行參與和監督。

　　其四，社區自治中享有自治權利的個人、家庭、單位和其他組織，包括城市居民社區、農村集體組織及其居民等，在其自治的區域內，對環境保護事項進行自我管理。

　　其五，在法治社會框架內依法從事社會管理和服務的個人、單位和其他組織，包括環境保護志愿者、社會服務提供者、環境保護非政府組織等。

　　上述做法既體現了法律統一適用上的歸類要求，也體現了立法實施上的實用要求。由于新修訂的《環境保護法》近期難以再作出修改，比較穩妥的辦法是，國務院法制辦制定《環境保護公眾參與條例》，對公眾參與的情形、方式、程序和內容作出統一規定。國家林業局、海洋局、能源局等有關部門在制定公眾參與的部門規章時，在自己的職權范圍內，對公眾參與的情形、方式、程序和內容做出具體的闡述。