直面挑戰實現環境管理戰略轉型

　　第五次中歐環境政策部長對話會不久前在北京召開，環境保護部部長周生賢再次強調要積極探索環境保護新路，加快推進環境管理戰略轉型。目前我國環境管理面臨哪些挑戰?如何實現環境管理戰略轉型?本報特約相關專家撰寫此文，以饗讀者。

　　自環境保護部部長周生賢在第二次全國環保科技大會上提出，要積極探索污染控制與質量改善兼顧的我國環境管理新模式以來，環境管理戰略轉型話題受到廣泛熱議。環境管理戰略轉型是在科學、客觀分析和判斷我國經濟社會發展與環境保護形勢基礎上做出的戰略部署，是推動環境保護更全面、更深入地融入經濟社會發展全局，促進以環境保護優化經濟發展的必然要求。結合當前國際國內發展態勢，筆者擬從環境變化特征、環境管理地位、環境管理戰略轉型內涵等方面談談看法。

　　我國環境污染形勢嚴峻

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　　貿易開放所帶來的快速、大規模污染富集，是我國環境管理面臨著世界各國從未經歷過的短期巨大壓力的深層次原因。

　　以現代化視角來審視，我國正在走一條典型的在“追趕戰略”主導下的壓縮型現代化道路，可謂“中國30載，世界100年”。這種壓縮性在經濟層面體現為快速工業化，在社會層面體現為高速城市化，在環境層面則表現為生態急劇退化和環境快速惡化。理解我國的環境變化特征，應把壓縮性置于時間和空間兩大維度來把握。尤其是空間維度，往往被學者所忽略。

　　對一個封閉的經濟體而言，環境變化與人均收入變化內生關聯，正如環境庫茲涅茨曲線所表征的那樣，在某個收入臨界點(以現價計，約為8000~12000美元)之前，人均收入提高必然導致污染增加。然而，包括馬爾薩斯、納爾遜等在內的發展經濟學家認為，如果沒有外來資本的大規模短期性注入，內生型的經濟增長路徑往往會鎖定在“低水平均衡陷阱”之中。因此，經濟開放往往被認為是實現經濟起飛和現代化的必備條件之一。

　　縱觀英國、歐洲、美國、日韓等國家和地區的工業化和污染變化演變關系，無一例外地經歷了一個市場開放——產業聚集——污染空間富集的“貿易輸入型污染”階段，只是影響程度不同而已。我國擁有世界近1/4的人口和勞動力資源，其龐大的市場空間和機遇也意味著改變世界經濟和產業格局的強大動力。市場開放后，全球要素在我國快速集聚，使我國成為了世界工業品的主要生產國和出口國，成為了名符其實的世界工廠。在產品供應世界的繁榮背后，潛伏著污染留在本地的巨大環境風險。雖然從污染產業空間集聚的結構效應方面尚難以找到我國成為“污染避難所”的直接證據，但如果從污染空間富集的規模效應來看，我國具有非常典型的 “貿易輸入型污染”特征，處于非常不利的“出口順差、環境逆差”的全球貿易格局之中。以廣東省的SO2排放為例，研究顯示，1997年出口和進口的綜合污染含量分別為343噸/億元和269噸/億元。到了2005年，污染含量分別變為359噸/億元和259噸/億元，貿易條件進一步惡化，貿易輸入型污染富集現象更加嚴重。某種程度上，貿易開放所帶來的快速、大規模污染富集，是我國環境管理面臨著世界各國從未經歷過的短期巨大壓力的深層次原因。

　　環境管理面臨挑戰

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　　主要是如何協調收入水平繼續提升和發展約束逼近極限的矛盾;如何協調公眾環境需求快速增加與政府環境服務短缺固化的矛盾。

　　目前，我國環境管理面臨著兩大挑戰：

　　其一，環境管理如何協調收入水平繼續提升和發展約束逼近極限的矛盾。繼續提高發展水平，擺脫中等收入陷阱，是當前我國的發展戰略主線。然而，我國的發展約束日益逼近極限，尋求經濟發展模式和環境管理模式的轉型已刻不容緩。這些約束包括資源約束、市場約束、排放空間約束。資源約束是指礦石、煤炭、石油、鋼鐵、水泥等主要原材料供應難以滿足現有的粗放型資源利用方式。市場約束是指以“三高一低”為特征的低端產品在歐美等主要市場趨近飽和，尤其是2007年國際金融危機爆發以來，外部市場萎縮更加凸顯。排放空間約束是指目前在我國大部分地區，以空間衡量的單位面積累積污染排放已接近生態、環境和人類健康極限，潛伏著巨大的局部性、區域性、流域性生態和環境安全風險。

　　其二，環境管理如何協調公眾環境需求快速增加與政府環境服務短缺固化的矛盾。近年來，我國一些地區群體性環境事件頻發。一個必須接受的事實是，我國逐漸步入了公眾環保覺醒的時代。其內在理論邏輯是：一方面，人們收入水平提高后，好的環境產品日益成為一種奢侈品，人們對環境服務的需求迅速上升。如果說過去許多人是“要錢不要命”，那么到了現在，更多的人愿意選擇“要命不要錢”。另一方面，目前我國的人均收入為6000美元，已接近環境庫茲涅茨曲線的拐點，同許多國家所經歷的痛苦階段一樣，我國即將進入一個環境風險集中高發的區間和公眾環境運動日益高漲的時代。

　　因此，發展約束和公眾環保覺醒將構成推動政府環境管理轉型的兩大外生動力。事實上，發達國家的環境管理轉型同樣也是由外生因素驅動的，最終是“公眾牽著政府走”，而不是“政府引著公眾走”。上世紀中葉一些發達國家發生一系列環境公害事件，形成了一股巨大的公眾和輿論壓力，迫使政府不得不改變既有的發展模式、環境管理模式和環境服務方式，也因此換來了發達國家今天環境與發展“雙贏”的局面。

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　　推動環境管理戰略變革

　　■閱讀提示

　　我國環境管理戰略轉型是包含管理地位、理念、思路、體制、機制、手段等轉變在內的一場全方位的環境管理革命。

　　我國環境管理戰略轉型絕不是一句宣傳口號的改變，它是包含管理地位、理念、思路、體制、機制、手段等轉變在內的一場全方位的環境管理革命。同時，也必須認識到，我國的國情和發展階段決定了環境管理戰略轉型的艱巨性和階段性。

　　一是管理地位從工具導向向工具與目標兼容，再向目標導向轉變。

　　必須承認，在發展優先的指導思想下，過去的環境管理一直被置于服務經濟、保護發展的被動地位，為經濟發展保駕護航成為環境管理的重要使命。在未來一段時期，在我國經濟和社會處在轉型變革期的重要歷史關頭，環境管理仍將繼續發揮其工具性的作用，仍必須把加強環境保護作為調整經濟結構、轉變經濟發展方式的重要手段，而非最終目標。環境管理只能實現從“保經濟”到“領經濟”的階段性轉變。

　　在未來，我們必須從國家和民族未來的環境安全高度，重新審視環境與發展的關系，及時跳出“環境與發展協調”的窠臼，把環境管理上升到“環境優先”的戰略地位。唯有如此，方能最終實現環境管理戰略的轉型。

　　二是管理理念與思路從污染控制向質量改善，再向環境安全轉變。

　　過去，環境管理始終難以擺脫污染物削減與環境質量“兩張皮”的尷尬局面。政府的環境作為難以被公眾所理解和認同，政府披露的環境信息與公眾的切身環境感受往往脫節。究其原因，在于過去環境管理步入了“只見樹木，不見森林”的認識誤區。管理者主要盯著污染指標，顧不上環境質量。因此，在現實中，很多地區把環境管理等同于污染管理，整天圍繞著污染控制、污染預防等概念“打轉轉”，遺忘了污染修復、生態修復等重要環境管理的環節和內容。因此，現階段的環境管理戰略轉型，必須首先實現從污染控制到質量改善的轉變，實現從“治、防”到“治、防、修”的轉變，并相應變革環境管理體系、考核體系和管理流程。

　　在未來，應進一步提升環境管理的目標，把包含環境權益、環境質量、環境健康等在內的環境安全作為環境管理的最高和最終指向。

　　三是管理體制從條塊分割向系統協同轉變。

　　條塊分割是科層式管理體制的固有頑疾，在我國尤為突出。條條分割導致管理資源的分割與浪費，加大了體制性內耗成本，造成環境管理目標的橫向分離;塊塊分割造成地方和區域環境競次現象的加劇，往往導致區域、流域環境管理目標的失靈。

　　因此，順應環境管理戰略轉型，環境管理體制應重構環境管理系統的目的性、外適應性和內協調性，實現從條塊分割到系統協同的轉變。目的性強調將環境安全目標作為系統運行的唯一和最高目標;外適應性強化系統對所處外部環境要求的適應能力;內協調性強化系統內部的各要素和單元之間的相互關聯和協調。

　　解決條塊分割的體制頑疾，現階段應重點關注：借鑒國際經驗，實現立法、執法、監管三者的有機統一與合理配制，逐步構建大環境管理體制;實行執法管理體制的“垂直整合”，可對現有的垂直性區域環境監察中心體制進行完善和創新。

　　四是管理機制從政府管制向協同治理轉變。

　　上世紀末以來，全球公共管理領域發生的新公共管理(new public management)運動和治理(governance)運動為環境管理變革提供了參考和借鑒。建立一個多方參與、協調合作的新型環境公共服務體系成為世界各國環境管理創新的方向。

　　在現有國情和體制下，實現我國環境管理的機制創新更具現實意義。主要措施包括：改進現有的考核手段與指標體系，突出質量導向、民生導向的結果性指標。完善現有環境立法的程序，增強環境制度設計的科學性、民主性和實際操作性。強化利益相關者的溝通與互動，調動各方參與環境保護的積極性。建立動態的環境管理運行機制，強化制度運行的評估與修正環節，強化制度的糾偏功能，增強制度與現實的同步性。披露更多的環境信息，消除環境管理中信息不對稱現象，提高公眾的環境信任度和參與度。延伸環境管理鏈條，實現環境管理職能的漸進社會化。例如，可以借鑒日本的經驗，建立公害防止管理員制度。

　　五是管理手段從單一約束向混合調節轉變。

　　環境管理戰略變革必須順應經濟規律，不能扼殺經濟的內在活力和效率。環境管理創新要求從傳統的、以約束為主的管理轉變為約束與激勵相融的管理，更多地利用市場的機制和手段，發揮市場內部的自我調節作用，減少政府干預的失靈。更多地考慮將企業的利益最大動機與企業的環境責任結合起來，照顧企業自身的發展水平和技術能力，讓企業主動地選擇最適宜的治理方式和最佳的技術。更注重發揮各級政府的積極性，轉變責任約束的單向管理思維，建立基于合同管理、責任承諾等方式的雙向互動管理模式。

　　六是管理精度從粗放式管理向智能化管理轉變。

　　隨著大數據時代的來臨及信息技術的飛速發展和廣泛應用，信息化日益成為推動生產力發展、促進生產關系變革的重要力量。這也為環境管理從粗放式管理到智能化管理帶來了重大機遇。在“一切都被記錄，一切都被數字化”的大數據時代，利用云計算等智能化技術，環境統計、環境監測、污染源監控、環保投訴、生態保護等海量信息，以及區域性、全球性的相關環境信息將實現有效鏈接與整合，為環境管理的數字化、網絡化、精細化提供技術支撐，從而極大地提升環境管理智能化水平。