科學評估環保督察對財政收入的正效應

　　2016年7月~2017年9月，四輪中央環保督察在全國鋪開，力度空前。市場在享受空氣質量改善的同時，也開始擔憂中央環保督察對經濟和財政收入的影響。從一般的經濟學邏輯來看，隨著中央環保督察的開展，高污染企業會限產、停產，從而導致地方政府稅收收入減少。這也是一直以來，大家普遍認為地方政府缺乏整治高污染企業動力的主要原因之一。從全國財政收入數據來看，財政收入增長率確實在2016年達到最低點，只有4.5%，這似乎印證了大家的擔憂。

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　　然而，中央環保督察真的對財政收入有這么大影響嗎？筆者通過深入分析，發現四輪中央環保督察不僅在短期沒有影響財政收入，從長期看反而有利于財政收入的增加。理由主要包括以下四個方面：

　　首先，全國財政收入增速降低主要受經濟增速下滑和營改增減稅效應的影響。

　　財政收入增長與經濟增速具有顯著的正相關關系。我國經濟增速從2012年開始不斷下滑，2016年達到最低點，這與財政收入增速下降趨勢相同。我國經濟進入新常態，財政收入下滑也是中期趨勢，是進入經濟新常態的表現。

　　影響全國財政收入增速的另外一個重要因素是稅制改革。2016年5月，我國開始在全國范圍內推行營改增稅制改革，減稅效應明顯。僅在2016年5月~12月就減稅4889億元，占全年財政收入的3.1%。由此可見，經濟增速下滑和營改增減稅效應這兩項因素是驅動2016年財政收入增速下降的重要因素。

　　其次，中央環保督察針對的對象，大多數是不納稅或納稅少的“散亂污”企業，對稅基影響不大。

　　嚴厲的環保督察有助于規范這類企業的經營，還可能增加稅基，增加政府稅收收入。四輪中央環保督察以及正在開展的京津冀“2+26”城市大氣污染防治強化督查中，一項非常重要的工作是“散亂污”企業整治專項行動，具體包括三個方面：一是對治理無望的“散亂污”企業直接關停取締；二是對符合國家產業政策、符合當地產業布局規劃、未安裝污染治理設施、不能穩定達標排放的“散亂污”企業，督促企業在裝備工藝、污染治理等方面提升改造；三是對符合國家產業政策、不符合當地產業布局規劃、未進駐工業園區的“散亂污”企業，統一入園管理。

　　從河北省數據來看，“散亂污”企業整治以關停取締為主。2017年1月~11月，全省共排查出“散亂污”企業10.9萬家，關停取締6.9萬家，約占總排查出“散亂污”企業數量的63%。如果被關停取締的這6.9萬家企業都是納稅企業，那肯定會嚴重影響河北省的財政收入。但實際上，這些企業大多數都沒有工商執照，也沒有稅證。比如在生產方式簡單的廢舊塑料加工、鑄造、標準件、膠合板等行業中，這些企業利用各種方式規避征稅，一直游離在征稅范圍之外。僅河北省某縣排查出的“散亂污”企業中，不納稅企業竟然占到88%左右。

　　另外，對于整治的其他兩種手段，通過提升改造和遷入園區，使企業各項手續進一步規范，納稅手續也更加合規，之前規避繳稅的企業也開始納稅，可在一定程度增加稅基。2017年1月~10月，河北省財政收入增速明顯高于2016年，稅收收入完成1939億元，同比增長12.1%。從這個角度來看，環保督察的規范效應有增加政府財政收入的作用。

　　再次，通過執行更嚴格的環保標準，可以提高鋼鐵、化工等高污染行業的集中度，有利于環保設施完備的優質大企業提高盈利能力，進一步通過這些稅收中堅力量提高稅收。

　　以前由于環保標準執行不太嚴格，鋼鐵、化工這些行業存在嚴重的“劣幣驅逐良幣”現象。生產效率低、無環保設備或配置較低的中小企業憑借節省環保費用降低生產成本，可以與嚴格執行環保標準的大企業進行競爭，擠壓其利潤空間。一些“散亂污”企業的環保成本基本等于零，導致同樣一個產品，違法企業的實際成本很低。

　　在開展中央環保督察之后，這些低效率、高污染的中小企業會被市場淘汰，行業集中度將會進一步提高，一直執行高環保標準的優質企業將會獲得更高利潤。而這些優質大企業通常也是相對規范且穩定的稅源，隨著盈利改善，納稅額也會增加。因此，長期來看，環保督察帶來的市場主體優化有助于增加政府財政收入。

　　最后，從全行業角度來看，環保督察執法強制高污染企業設備全面升級，會刺激環保等綠色產業需求增加，進而提高這些行業的稅收收入。

　　通過中央環保督察，推動鋼鐵、煤炭和化工等高污染企業加大環保投入用于污染治理，這對環保企業來說是一種重大利好。從今年上半年股市環保板塊表現中可以看出端倪，環保上市公司營業總收入同比增速達到35.09%，為近年來最高水平。在短期內，工業環保投資需求會迅速增加，從而對經濟和財政收入有拉動貢獻。

　　綜合來看，中央環保督察并不是財政收入增速下降的推動因素。相反，在當前的經濟環境下，環保督察執法的常態化具有規范效應，可以增加稅基，提高市場集中度，改善優質大企業盈利能力，拉動工業環保投資需求，進而增加財政收入。

　　因此，評估環保督察對財政收入的影響要全方位來看。可以確信的是，從財政的角度來看，強化環保督察且常態化的政策沒有影響地方財稅收入，政府和市場可以消除“環保督察減少財政收入”的恐懼癥。