美國:專設環保局推行強有力措施治理大氣污染

　　編者按:最近爆發的中國多個城市持續空氣嚴重污染事件,使中國的空氣污染治理成為全球關注的焦點。縱觀世界各國的空氣污染治理歷史,空氣污染問題也曾是發達國家經濟發展的衍生品。本版特組織系列報道,介紹他國的空氣污染依法治理之路

　　美國曾經歷過嚴重的大氣污染。第二次世界大戰以后,美國工業及交通業迅猛發展,能源消耗量激增,大氣污染十分嚴重,震驚世界的八大公害事件中就有兩件發生在美國。自1970年美國環保局成立并采用強有力的措施控制大氣污染以來,大氣環境狀況得到了很大改善

　　制定法律進行規制

　　1955年美國制定了第一部聯邦大氣污染控制法規――《1955年空氣污染控制法》,此后又出臺了《1960年空氣污染控制法》、《1963年清潔空氣法》、《1965年機動車空氣污染控制法》、《1967年空氣質量法》。然而,上述各項立法都未能有效控制美國的空氣污染,主要原因是缺少有效的管理體制,州和聯邦政府在標準和法律的執行等問題上存在較大矛盾。另一重要原因是州政府出于地方利益考慮,對空氣污染控制采取消極態度。

　　為有效控制空氣污染,國會于1970年通過了具有劃時代意義的《清潔空氣法》,該法大大加強了聯邦政府的權力,美國環保局也于1970年宣告成立。此后,《清潔空氣法》經多次修改和完善,其中重要的兩次修訂是在1977年和1990年。《清潔空氣法》是美國控制大氣污染的基本法律依據。

　　民間訴訟有力推動立法

　　上世紀60年代,生態危機的加劇、民權運動的興起讓美國公眾的環境保護意識空前覺醒,環保運動也風生水起。70年代以來,美國的空氣質量訴訟案件有幾百例,每一次空氣質量監測標準的提升,背后都有民間組織和公眾起訴政府的司法推動。比較有影響力的案件包括了1975年美國自然資源保護委員會(NRDC)訴環保局鐵路主管官員案、1994年的美國肺協會訴美國環保局長案、2001年的美國卡車協會起訴環保局案、2009年的美國農場局聯合會和全國豬肉生產者委員會訴環保局案。

　　設立“空氣質量指數”

　　在美國,正是因為環境信息的公開給了民間組織推動監測標準提高的機會。美國環保局和其他機構合作設立了“空氣質量指數”,向公眾提供有關地方空氣質量以及空氣污染水平是否達到威脅公眾健康的及時、易懂信息。登錄美國環保局和其他機構合辦的網站,可以看到全美各地動態空氣質量指數圖、臭氧指數圖、PM2.5指數圖以及根據各指數列出的全美空氣質量最差的5個地方。同時,美國環保局還列出了一些小貼士,提示人們日常生活中“從我做起”,提高空氣質量。

　　“國家空氣質量標準原則”是美國《清潔空氣法》的基本原則。該原則是指:空氣質量標準由聯邦政府規定,各州和地區應制定具體實施方案以實現該標準。為保證該原則的貫徹實施,《清潔空氣法》對國家空氣質量標準的設立和修改規定了嚴格的程序,包括科學評估、政策審閱、實施評估等。

　　根據《清潔空氣法》,環保局須定期審查空氣質量監測標準。2006年,美國環保局針對PM2.5標準進行了最新一次修訂,規定全美任何地區、任何24小時周期內PM2.5最高濃度由先前的每立方米65微克降至每立方米35微克,而年平均濃度標準則是每立方米小于或等于15微克。根據可吸入顆粒物水平,環保局將各地的空氣質量分為三類:未達標、達標或雖然數據不足但可被認為達標、數據不足。若某個區域被列為未達標,所在的地方政府需要在三年內制定執行計劃,列出該地如何減少導致可吸入顆粒物聚集的污染物排放,以達到并保持環保局規定的空氣質量標準。

　　實施市場化運作模式

　　美國是市場經濟極為發達的國家,特別注重運用市場手段控制大氣污染,這主要體現在泡泡政策和排污權交易制度中。泡泡政策起初只適用于一個工廠內部的多個排污口,只要工廠的排污總量未超過規定標準就不算違規,各個排污口之間可以相互調配。此后,泡泡政策的范圍擴大到同一公司不同工廠之間,甚至同一地區的不同工廠。

　　但不同所有者的工廠之間排污權的交易必須是有償的,排污權交易市場應運而生。排污權交易制度充分發揮了市場的功能。對于治理成本較低的企業,該制度激勵其努力改善工藝,減少排污量,節約排污配額用以交易獲利；而對于治理成本較高的企業則可通過交易,以較低的價格獲取排污配額,滿足自己的排污需求。

　　建立區域環境管理機制

　　區域環境管理機制就是在區域范圍內建立起統一的管理機構,對區域內的環境問題進行全盤整合式管理。大氣污染治理區域機制即是區域環境管理機制中的一種。

　　美國環保局將全美劃分為十個大的地理區域,并根據這樣的劃分建立了十家區域辦公室。這十個區域以地理和社會經濟區域為藍本,像縫紉機一樣將不同的州拼接在了一起,進行統一管理。這樣,各區域辦公室便能針對污染問題充分靈活地與各州合作,嘗試許多新辦法。相對于僵硬的行政區劃,這種跨區域的管理機制更具科學性,而且有助于克服地方保護主義的弊病。

　　地方政府履行環保職責

　　美國《清潔空氣法》建立了“州政府獨立實施原則”,依據該原則,各州政府根據國家空氣質量標準,在其轄區內獨立履行空氣質量監管職責。州政府是《清潔空氣法》的執行者,對治理大氣污染起到了至關重要的作用。比如,加州的大氣污染治理模式就是一個典型。為應對大氣污染問題,加州設立了直接對州長負責的環境保護局,其主要職能是評估氣候變化的影響并組織領導相關機構全面應對；與此同時,建立起覆蓋廣泛的法律制度,重點在交通部門和能源部門。加州大氣治理的突出特點是建立了標準化機制并將標準化與法制化相結合,大大提高了標準的執行力。