食藥監總局統管食品生產和流通

　　作為本屆兩會大部制改革的重頭戲，新成立的國家食品藥品監督管理總局(下文簡稱“國家食藥監總局”)自從3月22日掛牌那一天起，就吸引了公眾關注的目光。

　　雖然目前國家食藥監總局的具體職能劃分尚未公開，但相關的職能部門的機構和職責調整已經浮出水面。據《中國經營報》記者了解的信息，國家質量監督檢驗檢疫總局下屬食品生產監管司和國家工商行政管理總局下屬食品流通監督管理司，已經確定會整體并入國家食藥監總局，在現有的分工中，前者管理食品生產環節，后者則是管理食品在市場上的流通環節(不包括商務部管理部分)。

　　與此前流傳的食品安全“一條鏈”管理的消息有出入的是，新成立的國家食藥監總局并沒有實現所謂的“無縫”監管，只是將統一生產和流通環節(不包括商務部管理部分)，將原先過于分散的監管主體進行了部分合并，并未涉及標準制定、進出口監管、特殊商品許可等部分。

　　兩部門劃入

　　根據本次兩會批準的政府機構改革方案，新成立的國家食藥監總局合并了國家食品安全辦公室、國家食品藥品監督管理局、國家質檢總局和國家工商總局四個部門對食品的管理職能，以促進對食品產業鏈進行“一條鏈”無縫式管理。

　　國務院副總理馬凱在本次人大上所做的“關于國務院機構改革方案說明”(以下簡稱“說明”)中指出，將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門，保留國務院食品安全委員會，具體工作由國家食藥監總局承擔。國家食藥監總局主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。

　　隨著原國家食品安全辦公室主任張勇被任命為國家食藥監總局局長，該局也脫離了衛生部(現為國家衛生和計劃生育委員會)的管理，由一個副部級部門變為正部級國務院直屬機構。

　　據了解，在職能整合方面，國家工商總局涉及食品問題的主要是一個司，即食品流通監督管理司，而在國家質檢總局，涉及食品監管的則是多個司，其中包括食品生產監管司、進出口食品安全局、動植物檢疫監管司等。

　　不過，此次國家質檢總局并非所有涉及食品監管的司都并入國家食藥監總局。“本次調整，國家工商總局的食品流通監督管理司肯定并入國家食藥監總局，而質檢這塊，只有食品生產監管司。”一位知情人士透露。

　　“一條鏈”打折

　　“可以梳理一下食品從生產開始到端上餐桌的鏈條，看看有多少個環節，國家食藥監總局又能怎樣無縫式管理。”國家公眾營養改善項目主任于小東表示，“這很難分析，因為牽扯的部委太多，管理太混亂。”

　　假設豬肉類食品，其生產到被食用的整個鏈條大致這樣：飼養場養殖，歸農業部管理，其中很重要的一項是監管飼料;豬被送入屠宰場屠宰，屠宰的階段原來劃歸商務部市場秩序司管理。

　　此時路徑可以分為兩條，如果屠宰后直接上餐桌，那么對餐館的管理屬于衛生部。如果豬肉不是上餐桌，而是進入食品加工企業(比如雙匯、雨潤等)加工，那么加工生產的過程屬于國家質檢總局食品生產監管司管理。豬肉被加工成食品，從食品廠運送到各個批發商、超市，從運送的那一刻起，就納入商務部管理，即商務部管理食品的流通環節。

　　如果食品來自國外，還需要通過海關，那么需要通過國家質檢總局下屬進出口食品安全局和動植物檢疫監管司的檢查。

　　除此之外，食品產業鏈上還有負責重要食品價格的發改委，負責產業規劃的工信部，糧食局負責糧食、環保部負責環保等。還有負責制定食品安全標準，擬定相關規范的國家衛生和計劃生育委員會的食品安全和衛生監督局。

　　“國內沒有幾個人能真正搞清到底整個食品產業鏈上哪個環節是怎么管理的，整合是必須的。”一位業內人士這樣感嘆。上一屆政府開始成立了國家食品安全委員會，除了李克強、回良玉、王岐山三位當時的副總理外，還包括7位正部長、8位副部長，涉及發改委、科技部、工業和信息化部、公安部、環境保護部、農業部、商務部、衛生部、工商總局、國家質檢總局、國家食品藥品監督管理局、糧食局、財政部等。

　　這位人士表示，除了原國家食品藥品監督局管理食品安全的功能以外，對食品的管理主要散布在工商總局、質檢總局、商務部和原衛生部四個地方，兩會前有預測認為，這四個部門對食品的監管都會集中到國家食藥監總局。

　　不過從目前的改革政策看，國家工商總局對食品的監管已經全部劃分到國家食藥監總局，國家質檢總局的部分功能(生產監管)劃分到國家食藥監總局，商務部的部分涉及食品產業的部門有調整，衛生部的沒有動。

　　這位人士表示，根據本屆人大上馬凱副總理所做的“說明”，“商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部”，這表明在食品產業鏈條上，將來主要有兩個監管主角：國家食藥監總局和農業部。

　　按照目前的政府職責劃分，原來豬肉生產的鏈條大致縮短成這樣：生豬飼養一直到屠宰(含屠宰)，都歸農業部統一管理，而屠宰以后的加工、流通歸國家食藥監總局管理，至于直接上餐館，則歸衛生部管理。進出口食品的檢驗，還歸國家質檢總局管理。

　　后續改革

　　“新成立的國家衛生和計劃生育委員會，在食品安全上的主要工作就是制定食品安全標準和進行食品安全風險評估。”中國食品科學技術協會秘書長邵薇說，“而國家食藥監總局的任務是全鏈條監管，兩者職責明晰，分工是不一樣的。”

　　一位業內人士表示，所謂食品安全標準，用通俗的話說，就是食品中能添加什么、添加多少的標準，國家食藥監總局接受國家質檢總局的功能后，將制定食品生產標準，給企業發放“QS” (企業食品生產許可)證書等。

　　如果國家衛生和計劃生育委員會與國家食藥監總局的職責劃分明確，那么商務部呢?

　　“商務部對食品和藥品管理，主要集中在市場秩序司和市場流通司，但是目前市場秩序司管理的生豬屠宰已經劃給農業部，除了擬定藥品流通的規章、標準和政策外，還負責牽頭流通領域食品安全行業管理及追溯體系建設工作。”這位人士說，“市場流通司還負責酒類流通相關管理，這主要是對酒類流通制定標準并對企業進行許可，這并不牽涉到酒類的安全和質量。”

　　“對食品安全機構的改革，好壞的標準就一個：看管理質量有沒有提高。”于小東評價，“改革得好，管理上就不應該存在任何推諉之處，什么部門該管應該很清晰。”

　　于小東認為，機構改革的內容主要有兩方面，一方面是“誰來管”。以前政府機構反映出來的情況往往是，爭奪激烈的地方背后是利益，有利益的地方政府部門搶著管，沒有利益、棘手的問題都往外推，誰都不愿意管。另外一方面則應該是“管哪些”。

　　“有些東西本來不應該由政府來管，完全是市場來決定。”于小東舉例，國家發改委要管理食用油甚至方便面的價格，而這一問題完全應該由市場來決定。

　　管理上的低效也顯示出哪些該管哪些不用管，比如保健品的審批，一個同樣用VC原料做成的產品，做成片要通過審批，做成水也要重復審批，做成粉還要重復審批。

　　機構改革，縮短管理的鏈條，劃分更為清晰的管理職責，于小東認為這是完全正確的改革方向，下一步就是希望沿著這個方向進一步深入，將其他部門食品管理方面的職能進一步細化，進一步并入國家食藥監總局。