《大氣污染防治法》應怎樣修空氣質量標準更新需長效

        （原標題：人民網：《大氣污染防治法》應怎樣”大修")

　　距上次修訂已有13年，中國空氣污染特征發生巨大改變

　　入夏以來，雖然污染物擴散條件比秋冬季節要好，但北京、河北等地仍然不時遭遇嚴重灰霾天氣。6月2日是星期日，北京的天空整天都是灰蒙蒙一片，能見度很差，空氣質量為嚴重污染，很多原本準備帶孩子外出游玩的家長望而卻步。

　　面對非常嚴峻的大氣污染形勢，多名環保專家強調，法律是解決環境污染的最重要的手段，《大氣污染防治法》距上次修訂已有13年，中國空氣污染特征已發生巨大改變，由典型的煤煙型污染向復合型污染轉變，空氣污染的環境風險在大幅度上升，這部法律的修訂應當盡快進行。

　　政府責任――

　　現狀：《大氣污染防治法》雖有規定，但重點城市空氣質量限期達標未落實

　　建議：全面加強空氣質量達標管理制度，建立評估、考核和追責機制，并把結果向全社會公開

　　我國1987年制定《大氣污染防治法》，1995年、2000年分別對這部法律作了修訂。1987年的法律條文為41條，經過兩次修改，2000年時增至66條。

　　2006年，《大氣污染防治法》進入修改程序。環保部組織專家做前期工作，準備對2000年的大氣法進行修訂。2010年1月，修改草案由環保部報國務院法制辦后，處于“排期”狀態。

　　中國環境科學院副院長柴發合說：“那個時候我們已經看到了中國大氣污染在發生變化，有很多問題需要重新的認識和定位，法律也需要重新調整。但是由于各種原因，法律到現在還沒有修改完成。”

　　中國環境科學學會副理事長、環保部原總工程師楊朝飛表示，2006年提出對大氣法作進一步的修改，當時大氣污染防治工作沒有引起足夠重視，雖然納入到立法計劃，但是遲遲沒有推進。去年年底和今年年初我國發生大面積嚴重灰霾，在社會上產生了很大反響。十八大召開后，生態文明建設得到國家的高度重視，環境保護是生態文明建設的重點領域，國家對環境保護工作越加重視。“現在看，大氣法納入立法議程的條件成熟了，估計今后修改大氣法的步伐將會加快。”

　　《大氣污染防治法》應如何“大修”？

　　專家們認為，首先應全面加強空氣質量達標管理制度，構建以空氣質量達標規劃以及執行為核心的地方空氣污染防治機制，制定落實相應的政策和措施。

　　現行的《大氣污染防治法》第十七條規定：“未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環境保護行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實現達標規劃。”

　　“當時提的只是重點城市，沒有提所有的城市，也沒有說到省。重點城市執行得怎么樣？現在看來基本沒有落實。”楊朝飛說，政府對大氣污染防治負有主要責任，限期達標的制度核心是要落實政府的責任。“我建議一定要把評估機制、考核機制和追責機制明確下來。”

　　楊朝飛認為，必須要在立法中寫清達標治理的規劃由誰來制訂、由誰來實施、由誰來審批、由誰來評估、由誰來考核、最終由誰來處罰。監督機制也很重要，不僅僅是針對評估、考核和處罰等，同時還要和信息公開結合起來，把結果向全社會公開，這種社會的壓力是非常大的。

　　環保專家還建議，《大氣污染防治法》修訂應強化達標管理的規定，并要求非達標區須采取更嚴格的政策和措施，包括更嚴格的排放標準、更嚴格的污染物總量控制目標、總量控制涵蓋更多的污染物等；應明確相關政府部門的責任，確保配備足夠的資源，確保達標規劃能夠實施。

　　據柴發合介紹，環保部從去年開始，組織環境規劃院等很多單位制定城市空氣質量達標管理辦法，估計今年出臺的可能性比較大。“把空氣質量達標管理納入到法制管理，是勢在必行的一件事。”

　　企業監管——

　　現狀：對企業運營階段排污的監管，缺乏有效制度

　　建議：排污許可證不應只是準許企業上馬的“一張紙”，應該把排污許可證制度作為規范企業排污和政府監管的核心制度

　　《大氣污染防治法》規定，大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量，核發主要大氣污染物排放許可證。

　　專家呼吁，排污許可證制度是發達國家行之有效的一種運營監管制度，中國學了差不多20年了，但到現在沒弄懂、沒學會。在《大氣污染防治法》修訂中，應該對排污許可證制度予以完善，將其作為規范企業排污和政府監管的核心制度。

　　“目前的排污許可證僅僅是一張紙，而且是主要針對企業或者建設項目在新建期的一個前置的審批。目前我們非常缺乏企業和項目已經完成審批、進入運營期后的監管。”中國清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興說，美國的排污許可證詳細記錄企業運營期間所有的排污設施和排污情況、各個排污設施所用的排污標準等信息，方便執法人員對企業進行監管。目前我們沒有這樣的監管體系，企業和項目運營之后的管理要求非常少。應該將排污許可證制度真正落實，使企業在運營階段受到很有效的監管。

　　排污許可證制度沒充分發揮作用，問題出在哪兒?柴發合認為，一方面是有些行業部門認為多了一個許可證等于多了一個緊箍咒，產業界反對。另一方面是我們對排污許可證制度研究得不是很深很透，現在很多地方都有自己的排污許可證管理辦法，但問題在于是把它作為像衛生許可證、營業許可證那樣的一個基本條件來管理，而不是作為污染源全過程控制和污染監督管理執法的依據。

　　“所以我們的排污許可證就像一張紙，而不是像美國排污許可證那樣是厚厚的一本規定。”柴發合說。

　　“我們業內有一個玩笑：排污許可證制度之所以沒有被好好的推行，是因為翻譯有問題，翻譯成了‘許可證’，這樣就讓大家認為這是一個項目上馬之前必須要獲得的一個東西，獲得之后就安全了。”解洪興說，中國要推行排污許可證制度，要把“許可證”的概念轉變，它不僅是項目上馬的時候要用的，而且是對項目長期運營進行過程型監管的一套管理機制。

　　目前，我國的環境管理主要有八項制度：環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、污染集中控制、限期治理制度、排污收費制度、環境影響評價制度、“三同時”制度、排污申報登記與排污許可證制度。柴發合認為，環境管理應該把排污許可證制度作為核心制度來建立，構成以一個制度為核心的制度體系。

　　違法成本——

　　現狀：《大氣污染防治法》規定的最高罰款不超過50萬元，不足以震懾違法排污者

　　建議：應對處罰不設上限，按日計罰;不僅罰單位，也罰負責人

　　按照現行的《大氣污染防治法》，最高處罰金額是針對造成嚴重空氣污染事故的，“最高不超過50萬元”。在大氣法修訂中，如何扭轉“守法成本高、違法成本低”的現象，是社會各界關注的一個焦點。

　　“比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》缺乏剛性約束。”全國工商聯環境商會秘書長駱建華說，美國法律規定，對違規排污者實行“按日計罰”，每天的違法處罰上限可以高達2.5萬美元，或者處以5年之內的監禁，可以兩者兼有;如果重犯，則加倍處罰。對捏造、篡改排污數據的，處以罰款或兩年之內監禁。對因疏忽而排放有害氣體的，則處以100萬美元的罰款，或15年之內的監禁。

　　而中國的大氣法規定，對違規排污者，處以1萬元至10萬元的罰款，而且是一次性的。對其他違法行為，大多數罰款也就是2萬元或5萬元。對造成大氣污染事故的最高罰款也不過50萬元。

　　“兩相比較，可以看出中國的法律過于‘仁慈’，不足以震懾違法排污者，也使得‘守法成本高、違法成本低’的現象長期難以得到扭轉。” 駱建華說。

　　柴發合認為，罰款不應該有上限，應該按照對環境造成的影響和違法違規的程度和時間，按日或按時計罰，要把累計效應罰出來。

　　楊朝飛認為，修訂大氣法，解決違法成本低、守法成本高的問題，有幾個原則要遵循：一是針對超標排污企業，所征收的環境稅費一定要高于其治理成本，稅費不高于治理的成本，企業在治理污染上是沒有積極性的;二是環境損害必須要賠償，這種責任是終身的不可推卸的，日本發生水俁病已經50年了，排污的企業到現在還在賠償;三是必須沒收違法者的非法所得，污染環境那部分的非法所得通過計算要全部沒收，讓違法者付出高昂的成本，甚至傾家蕩產;四是要借助司法的力量、嚴懲主觀惡意的違法行為，對私排偷排的行為要作為法律嚴懲的對象，對責任人應該刑事拘留或判刑。

　　楊朝飛還建議，處罰一定要“罰單位和罰個人并重”。很多的環保法律法規，對造成污染事故、偷排漏排的污染企業，都是罰單位，沒有罰個人。在《水污染防治法》中對處罰個人有了一個突破，規定對于個人的罰款不超過其年收入的50%。《大氣污染防治法》一方面要繼承《水污染防治法》的“罰單位和罰個人并重”，另一方面要突破水污染防治法的50%的比例，比如罰到讓責任人一年沒有收入。

　　“治理霧霾，必須出重拳，用重典。”駱建華強調。

　　鏈接

　　能源基金會、北京地球村環境教育中心日前舉行“中國可持續能源記者論壇”，聚焦大氣法修訂。中國清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興，介紹了相關專家經過幾輪討論后形成的《大氣污染防治法》修訂的十點建議：

　　1.建立空氣質量標準不斷更新的長效機制;

　　2.全面加強空氣質量達標管理制度;

　　3.建立大氣污染物排放標準不斷更新的機制;

　　4.完善排污許可證制度，強化企業排污的運營監管;

　　5.加大違法處罰力度，真正解決違法成本低、守法成本高的問題;

　　6.強化區域大氣污染聯防聯控機制;

　　7.鼓勵信息公開與公眾參與;

　　8.建立鼓勵地方實施更加嚴格的移動源排放標準的機制;

　　9.加強國務院環境保護行政主管部門對油品質量標準制定和實施的管理;

　　10.建立機動車環保性能監督檢查和不達標召回機制。

　　解洪興表示，這十點建議雖然針對的是大氣法的修改，但不局限于具體的條目，主要關注應該形成怎樣的管理機制才能有效改善空氣質量。