環保稅開征滿一年能否破解環境污染困境？

　　破解污染圍城，并非僅僅是遏制污染，更為重要的是，如何通過政策規制引導企業，在算經濟賬時候也能夠選擇清潔生產。也就是說，發揮環保稅作為稅收的“杠桿”調節作用。

　　曾歷經九年醞釀、兩次審議及多次修改的《環境保護稅法》，自2018年1月1日起實施，征收范圍包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。

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　　如今，環保稅法已正式實施一周年，征收管理細則與應稅污染物適用都在不斷明確中。2018年10月25日，財政部、稅務總局、生態環境部印發了《關于明確環境保護稅應稅污染物適用等有關問題的通知》（簡稱《通知》），對應稅污染物適用和稅收減免適用明確了更為細致的范圍。

　　環保稅延續了此前的排污收費制度。值得關注的是，“費改稅”已滿一年，作為獨立的環境保護稅種，這一年來實施成效如何？環境保護稅究竟將如何助力于環境保護，破解污染圍城困境？

　　“費改稅”，更具強制性

　　不少公共經濟學家認為，減少環境污染“公地悲劇”的方式是政府征收環保稅。上世紀90年代左右，英美、日本、韓國等國家紛紛開征了獨立的環保稅，通過經濟手段使環境外部成本內部化。而此前近40年，中國主要是通過排污收費制度加強環保監管、治理污染。

　　排污費在1979年制定的《環境保護法(試行)》中首次提出，在1982年7月頒布的《征收排污費暫行辦法》中正式確立。當時《環境保護法》規定，超過國家規定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數量和濃度收取排污費。

　　作為一種政策性收費，排污費執法力度較小。據《全國環境統計公報》發布的數據，2015年我國實際解繳入庫的排污費總額為178.5億元。而2015年全國生產部門四大類重點污染物（二氧化硫SO2、氮氧化物NOx、化學需氧量COD和氨氮NH）排放量，按照排污費收費標準計算的應繳總額約為552.6億元，實繳金額僅占32.3%。

　　“比起排污收費，稅收手段更具固定性與強制性，納稅人如不按照法律規定進行納稅，即為違法行為。”中國人民大學生態金融研究中心副主任藍虹告訴界面新聞。

　　2016年12月25日，走過6年立法之路的《環境保護稅法》經過兩次審議后，獲全國人大常委會表決通過，并于2018年1月1日起開始實施。這是我國2015年3月確立“稅收法定”原則后制定的第一部單行稅法。根據該法規，企業需向稅務部門主動申報排污量，稅務部門根據環保部門提供的監測信息核定排污量，征收稅費。

　　目前環保稅的征收范圍包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲，總體上與排污費的征收范圍一致。值得一提的是，圍繞碳稅是否入法等問題，業界一直存在爭議。據中國能源報2018年10月22日報道，國家發改委能源研究所研究員姜克雋解釋：“2018年1月1日起施行的《環境保護稅法》中，原已列出3頁紙的碳稅征收辦法。但因各方意見難統一，最終不得不刪去這部分內容。”

　　此外，《環境保護稅法》也明確了稅收減免情形，其中提及：“依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放相應應稅污染物，不超過國家和地方規定的排放標準的，予以減免。”

　　2018年10月25日印發的《通知》明確：“依法設立的生活垃圾焚燒發電廠、生活垃圾填埋場、生活垃圾堆肥廠，屬于生活垃圾集中處理場所，其排放應稅污染物不超過國家和地方規定的排放標準的，依法予以免征環境保護稅。”

　　復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青表示：“免征措施為一種激勵機制，也是一種成本上的補貼，使相應企業可以有技術改進的動力，達到排放標準。”

　　從環保稅收入分成上看，此前排污費收入是中央與地方共享，中央和地方分成比例為1:9。而根據2017年12月27日國務院發布的《關于環境保護稅收入歸屬問題的通知》，環境保護稅全部作為地方收入。

　　收入全歸地方，可以“通過用地方政府在財政收入上的激勵，來對沖征稅過程中較大自由裁量權所造成的’道德風險’，克服地方政府由于經濟發展需要而少收環保稅的’沖動’。”李志青解釋。

　　李志清表示，環保稅本質上是一種矯正稅，有助于理順環境和經濟的關系。環保稅的征收，所要解決的并不是調節末端生產者與消費者的污染排放，而是從源頭來根治污染的成因。

　　另外值得一提的是，2018年國稅與地稅機構業務完成合并。“ 合并之后沒有地稅這一說了，業務一并并入國稅。但對于環保稅而言，具體的征收方式和部門協作，是直接依據《環境保護稅法》和實施條例。“一名國家稅務局人士告訴界面新聞記者。

　　“由于環境污染在地區之間各不相同，環保稅原則上地方特征比較強，《環境保護稅法》也允許不同地區在最低稅率基礎上，根據地區的環境承載能力執行差異化稅率。”藍虹告訴界面新聞。

　　《環境保護稅法》規定，應稅大氣污染物的稅額幅度為每污染當量1.2元至12元，水污染物的稅額幅度為每污染當量1.4元至14元，具體適用稅額可由各地人民代表大會常務委員會在法定稅額幅度內決定。

　　公開資料顯示，目前北京市應稅大氣污染物與水污染物均按稅額幅度上限執行；河北省將應稅大氣主要污染物和水主要污染物稅額分為3檔，分別按最低標準的8倍、5倍和4倍執行；寧夏、甘肅、江西、吉林等省份按照環保稅法確定的最低限額征收。

　　環保稅能否破解污染困境？

　　環保稅按季申報，2018年4月1日進入首個征期。根據國家稅務總局公布的數據，2018年前三季度數據顯示，全國共有76.4萬戶次納稅人順利完成稅款申報，累計申報稅額218.4億元，其中減免稅額達68.6億元；2018年上半年環保稅申報入庫為96.8億元，與上年同期同口徑排污費相比增長22.1%。

　　由于環保稅的法定性和強制力，對于企業的自我約束起到了一定作用。李志青告訴界面新聞：“現在部分企業在征收細節上還不是很明朗，在吃不準具體繳納標準時候，一些企業寧可按照高的標準來要求自己。不僅僅是排污，而是怕少交一分稅會面臨其他懲罰。”

　　對于鼓勵達標排放的激勵，有數據顯示，以京津冀地區為例，環保稅開征以來，地區二氧化硫同比下降了2.2萬噸，降幅達22.7%；氮氧化物同比下降了3.5萬噸，降幅為13.1%。

　　另外，據經濟參考報報道，也有業內人士坦言，征收環保稅后，企業經營成本上升，環保投資加大，壓力很大。希望地方政府在征收環保稅時，避免簡單粗暴“一刀切”，對于達標的企業給予適當減免或退稅獎勵，以起到激勵作用。

　　從整體的環境保護效應來看，征收一年來，環保稅能否破解污染圍城的困境，或者說成為治理污染的拐點？

　　李志青表示，從目前的征收數據來看，全國范圍可能幾百萬甚至上千萬家企業，平攤下來還比較少，對排污規制并沒有達到質變的效應。

　　其中一個因素為當前環保稅的稅率偏低。條例規定，環保稅按照“稅負平移”原則，根據排污費計費辦法設置環保稅。“排污費的收費水平和范圍都有限。如果治污的成本要遠高于繳納環境稅的成本，很多企業可能寧可排放。”清華大學環境固體廢物控制研究所教授蔣建國表示。

　　至于某一企業的治污成本與所需繳納的環境稅具體金額差能有多少，李志青表示，此數據很難測量，但從整體的環境損失來看，當前的環保稅金額并不能還原實際的環境污染成本。

　　“之前有人計算過綠色GDP，在2013年時候保守估計環境造成的經濟成本就有5000億元。而按照半年的環保稅數據兩倍來算的話，一年200億的環保稅顯然與環境損失無法匹配。”李志青解釋。

　　如何還原環境污染的實際成本，不僅與征收范圍與稅率有關，還涉及到稅種。“很多并非以環境保護的名義所征收的稅，實際上也帶有環境保護的功能，我們應該把實際的稅率還原成名義稅率，都歸到環境保護稅里面去。”李志青向界面新聞記者解釋：“這樣企業如果多排污的話，會感到交很多稅，從而強化污染遏制作用。”

　　此外，破解污染圍城，并非僅僅是遏制污染，更為重要的是，如何通過政策規制引導企業，在算經濟賬時候也能夠選擇清潔生產。也就是說，發揮環保稅作為稅收的“杠桿”調節作用。

　　“作為一種經濟手段，環保稅的作用也應包括引導投資，使綠色產業形成比較優勢。污染產業會因環保稅增加成本，綠色產業可以降低成本，從而引導企業轉移至綠色產業。“藍虹告訴界面新聞：”從長期的環保效益來看，關鍵還是要培植出能夠賺錢的綠色產業。”