環保腐敗引出環評利益鏈轉制脫鉤難度重重

　　環評行業受到嚴重“污染”，環評機構與地方行政部門之間“完全脫鉤、徹底脫利”的改革阻力重重。

　　對于某些環境影響評價（下稱環評）機構而言，如今正處在一個如履薄冰的時刻。

　　由環保部牽頭組織的檢查小組，目前正在各地工作，11月22日之前完成對部分環評機構的現場檢查；今年年底之前，環保部還將分批組織對部分環評報告的專項檢查。

　　在環保部發布的2010年環評機構抽查行動的通知中，黑龍江、河北、浙江、廣東、海南、四川的24家環評機構被列為現場抽查對象，北京、天津、山西等省市的53份建設項目環評報告被列為專項檢查對象。

　　環保部表示，將適時公布抽查結果，對環境影響評價文件編制質量差以及存在其他違規行為的評價機構及人員，要予以處罰。

　　“我們已經掌握一些線索，抽查的大部分機構和報告，一些屬于最近沒有進行考核，另一些是被人舉報了。”環保部相關人士對本刊記者透露。

　　業內人士看來，這種一年一度、由國家最高環保行政部門開展的環評抽查行動，能夠在一定程度上起到震懾作用，但揭露的僅是“冰山一角”。整個環評市場的混亂，遠非區區行政手段可以解決。

　　環評“賣方市場”

　　中國的環境影響評價體系已有30多年歷史。盡管有質疑者認為建設項目環評是“治標不治本”，但不可否認，環評體系在調整產業結構、遏制污染等方面發揮了重要作用。

　　隨著建設項目數量的逐年遞增，越來越多的人盯上“環評”這塊大蛋糕，催生了一條包括項目業主、環評機構、地方政府部門等在內，利益交織、環環相扣的產業鏈。

　　在這條產業鏈中，評價機構的角色尤為引人注目。今年6月，環保部公布了2009年度環評機構抽查結果：在全國20個省份抽選的75家環評單位中，有30家存在違規行為、工作質量較差或管理不規范等問題，比例高達40%。

　　一位從事環評審批的人士透露，這些現象在環評行業中早已是“公開的秘密”。“有的環評機構，一年可以完成十年的環評報告；有的干脆瞎編，內容弄虛作假，速度快的一天就可以交貨，甚至出現了報告封面和內容牛頭不對馬嘴、北京的項目寫成上海的情況。”

　　環保部環境工程評估中心研究員于敬文則表示，近年來環評報告的質量有所提升，但從整體來看，仍處在水平參差不齊和魚龍混雜的狀態。

　　一位業內人士認為，環評市場正常秩序之所以遭到破壞，原因之一是準入門檻太低。“許多編制環評報告的評價人員，甚至對項目所在的行業本身一竅不通。”

　　環保部環境影響評價司一位官員對本刊記者表示，環評機構的力量不足是制約環評質量的最根本因素。截至今年9月，全國共有1091家具備環評資質的機構，9000多名獲得執業資格的環評工程師。而今年全國需要進行環評審批的項目卻有30萬多個。

　　他認為，目前環評市場作為賣方市場，具備資質的“合法”工程師供應遠遠跟不上各種新建、擴建的項目數量需求。長遠來看，不僅很難保證環評質量，還會催生大批實際上不具備合法資質的“掛靠”單位和“掛靠”評價人員。

　　“很多地方縣市，一家環評單位就可形成壟斷，負責編制整個地區所有項目的環評報告，人數都跟不上，如何保證質量？”前述官員說。

　　難以“脫鉤脫利”

　　環評報告質量不過關，并不完全是環評行業飽受詬病的關鍵。畢竟，編制環評報告僅僅是第一步，接下來還需接受專家審核和環保部門的審批。

　　“所以問題就在于，那些明明質量不過關的報告是怎么通過審批，或者繞過審批的？”于敬文說。

　　總體而言，中國實行建設項目環境影響評價制度，對建設項目的環境保護實行分類管理。2009年3月，環保部出臺新規定，上收部分“對環境可能造成重大影響”的“兩高一資”行業建設項目的環評審批權，其他“對環境可能造成較大影響”的建設項目環評審批權力則適當下發至省級環保部門。

　　但本刊記者了解到，在地方層面，環評審批環節的薄弱已成常態。在經濟利益的驅動下，加之監管不力，環評審批為腐敗提供了溫床和土壤。

　　一位負責環評審批的人士坦言，暗箱操作，利用行政職權“吃回扣”，項目業主直接行賄審批者的現象從未消失，環保部每年抽查出來的問題只是“冰山一角”。

　　2007年，杭州爆出建國以來最大一起環保腐敗案，涉及90余人。據《南方周末》報道，該市環保系統普遍存在利用環評項目審批權，以20%至40%不等的比例收取環評管理費的現象。

　　2008年，福建省漳州市環保系統腐敗案曝光。其中，10余名環保系統工作人員利用審批職權，以指定或變相指定的方式，為環評中介機構招攬業務，從中收受賄賂。

　　另據知情人士透露，在北京，近年來連續有司級干部因為環評腐敗而下馬。

　　環保行政機構中存在的尋租行為，以及一些地方政府官員出于政績或私利考慮而迫切推動項目建設的做法，在很多情況下使環評報告淪為擺設。

　　11月5日，在北京召開的2010年環評審批工作專項執法檢查情況匯報會上，環保部副部長吳曉青指出，“建設項目環境違法，部分地方政府行政干預影響環評法實施效果，環評承諾兌現難、環境執法軟，一些地區規劃環評進展緩慢等方面問題還比較突出。”

　　當一些業內人士以“一攤爛泥”來形容目前的環評市場時，環保部醞釀的環評機構改革也正在緩慢推進。

　　就目前而言，除了極少數私營企業具備環評資質，絕大多數環評機構是事業單位，隸屬于地方環保系統或科研院所。其中，以地方環保系統下屬的環科院所從事環評工作居多。

　　2008年，環保部副部長潘岳曾公開表示，要從改革體制入手，讓環評機構與環保部門“完全脫鉤、徹底脫利”，以確保環評審批不受利益干擾。

　　本刊記者獲得的一份環保機構改革時間表顯示，按照環保部最初的設想，全國各省市應有近600家科研事業單位分別于2011年底和2012年底前完成環評體制改革。但討論了整整兩年之后，環評機構與政府部門“脫鉤脫利”的想法仍未成為現實。

　　在2009年4月的環保部華東地區環評機構改革座談會上，與會環評機構代表的看法就頗具代表性。會議總結顯示，參加座談會的代表一致認為，華東地區各家環科院所均是獨立的法人單位，所從事的環評工作與環保審批部門沒有利益關系，根本不存在環評機構需要從環科院所中剝離或脫鉤的問題。

　　這些代表還表示，沒有環評收入的反哺，環科院所將面臨資金不足的困境，最終導致環科院所運行困難和綜合性專業人才的流失，服務環保局的能力水平必將大打折扣。而且，倘若環評機構企業化，面臨競爭激烈的市場，很可能出現與項目建設單位掛鉤的現象，“有失環評的公平和規范”。

　　本刊記者了解到，盡管有來自環評機構的反對之聲，環保部仍將推行環評改革，并且是明年的重頭戲之一。環評改革將從環保部自身開始，率先在其屬下的環境規劃研究院、環境科學研究院、華南環境科學研究所、南京環境科學研究所和中日友好環境保護中心這五家事業單位開展“脫鉤”試點工作，剝離研究院所下設的環評中心，將環評中心轉制為企業。

　　但環保部環評司一位官員對記者坦言，即使“拿自己開刀”，推進工作仍有相當的困難。“事業單位和企業在本質上有相當大的區別，需要協調，我們也很擔心，萬一改革過快，會喪失大量骨干人才，造成負面影響。”

　　這位官員說，環評機構改革最大的希望其實被依托于國家層面事業單位改革的一攬子計劃。“國家計劃一天沒有出臺，我們也只能慢慢試點，慢慢摸索。”