四個配套辦法綜合解讀:重拳打擊違法行為

　　為貫徹執行新修訂的《環境保護法》，將新法賦予環保部門新的監管權力和手段落到實處，環境保護部于2014年12月19日發布《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》等4個配套辦法。記者日前就4個配套辦法的出臺采訪了環境保護部環境監察局有關負責人。

　　中國環境報：4個配套辦法出臺有怎樣的背景？

　　答：一是貫徹執行新《環境保護法》的迫切需要。新修訂的《環境保護法》賦予環保部門許多新的監管權力和手段，按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等措施使新《環境保護法》成為極具“殺傷力”的一把利劍。然而，由于按日計罰、查封扣押等都是全新的制度，《環境保護法》的規定具有原則性和概括性，各級環保部門普遍缺乏操作經驗，迫切需要制定配套的實施辦法，規范各項制度的適用范圍、實施程序和督查方式等，使這些新的監管手段真正成為環保部門打擊環境違法行為和督促排污者自覺履行環保主體責任的強有力武器，發揮出巨大威力。

　　二是環保部門依法行政的迫切需要。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，堅持嚴格規范公正文明執法，依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善執法程序，明確具體操作流程，重點規范行政強制等執法行為。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施。按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等監管措施極具“殺傷力”，極易給行政相對人的權益造成侵害或不必要的損害，所以建立健全相關立法，加強對這些措施實施過程中具體操作上的規范、監督，對保護相對人的合法正當權益意義重大，也是推進依法治國的必然要求。

　　三是重拳打擊環境違法行為的迫切需要。隨著經濟社會的發展，環境保護意識的增強，各級環保部門環境監管的壓力也越來越大。對于一些長期惡意偷排、屢查屢犯、超標超總量排污等嚴重環境違法行為，僅靠行政處罰、責令限期改正等行政執法手段，環保部門已經無法督促其有效整改，需要采取更強有力的手段，切實加大懲處力度，按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等措施威力大，這套“組合拳”能有效打擊環境違法行為，提高執法效能，推動環境監管工作。

　　四是強化排污者環境保護主體責任的迫切需要。新修訂的《環境保護法》確立了“損害擔責”原則，規定企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。排污者是環境保護的直接責任主體，有義務改正違法排放污染物行為，解決存在的環境問題，也有義務向社會公開其治污過程及結果等環境信息。然而，環保部門在執法實踐中發現，一些排污者將污染整治當做環保部門的工作責任，依賴環保部門出方案、驗收、核查等，自身怠于履行義務，消極等待環保部門指令，缺乏主體責任意識。因此，4個配套辦法進一步強化排污者的主體責任，規定其應當承擔的各項義務，強調其改正違法行為的及時性和實施整改措施的主動性。

　　中國環境報：請介紹一下4個配套辦法的主要內容？

　　答：《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂的《環境保護法》第五十九條按日連續處罰“違法排污”、“拒不改正”的規定，明確了適用按日連續處罰的違法行為種類，規范了實施按日連續處罰的程序，明確了責令改正的內容和形式，確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準，規定了按日連續處罰的計罰方式，明確了按日連續處罰制度與其他相關環保制度的并用關系。

　　《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》共四章二十五條，主要解決一線環境執法人員“不會用、不敢用”查封扣押手段的問題，在規范權力運行的同時，也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執法風險，圍繞新修訂的《環境保護法》第二十五條“違法排污”、“造成或者可能造成嚴重污染”的，可以對“造成污染物排放的設施、設備”實施查封扣押的規定，主要明確了查封扣押的定義、適用范圍、具體對象、實施程序及監督檢查等。

　　《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》共四章二十二條，圍繞新修訂的《環境保護法》第六十條“超標超總量”排污的環境違法行為可以采取“限制生產”、“停產整治”和“停業關閉”等措施，主要明確了限制生產、停產整治和報請政府關閉的適用情形，細化了限制生產、停產整治的實施程序，加大限制生產、停產整治的監管力度。

　　《企業事業單位環境信息公開辦法》共十八條，堅持既要滿足公眾對企業環境信息的基本需求，又要兼顧企業的信息公開能力，堅持原則性與可操作性相結合，重點解決了“誰公開”、“公開什么”、“如何公開”、“如何監督”，即信息公開范圍、內容、方式、監督等4個問題。

　　中國環境報：請介紹一下4個配套辦法有哪些主要特點？

　　答：首先是將嚴懲違法排污與保障相對人合法權利相結合。4個配套辦法中適用情形的細化和實施程序的設計都貫徹了加大懲處力度的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法，就讓其付出付不起的代價。對于一些惡劣的違法排污行為，按日計罰等經濟處罰與查封扣押、限產停產等行為罰和行政拘留等人身罰可以并用。按日計罰的制度設計中，責令排污者立即停止違法排放污染物的行為，而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內“合法的”違法排污的空間。對排污者改正情況的復查，要求在30日內以暗查形式開展，能掌握排污者排污的實際狀況，要求排污者不能心存僥幸、表面應付，而要真正整改，達到合法排污的要求。按日計罰不受次數限制，只要違法排污不停，那么行政處罰不止。

　　同時，考慮到按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治等懲處措施關系到排污者的重大利益，所以4個配套辦法在環保部門實施的內部程序設計上體現得非常謹慎、嚴密，充分考慮到保障行政相對人的合法權利。如規定，環保部門作出查封扣押、限制生產、停產整治決定前，應當書面報經環境保護主管部門負責人批準；案情重大或者社會影響較大的，應當經環境保護主管部門案件審查委員會集體審議決定。此外，還應當告知排污者有關事實、依據及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權利。

　　二是嚴格依法行政與環境執法實際相結合，突出可操作性。4個配套辦法的制定，嚴格遵循《環境保護法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律規定，貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神推進依法行政。又充分考慮環境執法的實際需要，創新了一些有環保特色的規定。如由于環境執法對象大多為不易移動的大型的設施、設備，《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》規定，對不易移動的或者有特殊存放要求的設施、設備，應當就地查封。可以在該設施、設備的控制裝置等關鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關閥門張貼封條。造成污染物排放事實的設施、設備不包括污染治理設施。考慮到基層執法人員要認定“違法排放污染物”、“造成或者可能造成嚴重污染”和“重點排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個配套辦法對按日計罰、查封扣押、限制生產、停產整治的適用情形進行了明確列舉，對重點排污單位作了明確界定，便于基層掌握，具有可操作性。

　　三是嚴格環境執法與強化企業自律相結合。新《環境保護法》出臺后，環保部門尤其基層執法人員普遍感到壓力大、責任重，新法實施后，普遍面臨履職和追責雙重壓力。為更好服務和指導地方執行好新《環境保護法》，4個配套辦法明確了環保部門的法定職責和責任邊界，突出排污者是環境保護的直接責任主體。如《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》和《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》最為突出的特點就是根據新《環境保護法》立法精神，將改正違法排污、實施整治的主體責任落實到排污者，以排污者自律作為責令改正、限制生產、停產整治實施的基礎，讓排污者對自己的環境行為負責，出現了環境損害，自己承擔責任。如排污者被責令限制生產、停產整治后，其整治方案要備案，整治過程要自測，整治責任自己擔。而解除程序的設置進一步強化排污者的主體責任，限制生產、停產整治決定的解除與否不再依賴于環保部門的核查、驗收等程序，而是取決于排污者自身，可以極大地調動排污者的整改積極性和主動性，要求排污者對整改的效果負全責，加強了排污者自律。

　　四是對違法排污“零容忍”與維護公共利益相結合。環保部門行政執法，在維護環境法律權威的同時，其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護。在《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》和《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》中特別規定，城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位，生產經營業務涉及基本民生、公共利益的或實施查封扣押、停產整治可能影響生產安全的排污者，環境保護主管部門應當按照有關環境保護法律法規予以處罰，可以不予實施查封扣押、停產整治。 這一規定遵循行政比例原則，“兩害相較取其輕”，體現了謹慎實施查封扣押、停產整治的立法思路。

　　《企業事業單位環境信息公開辦法》緊扣公眾關注、關心的“家門口”的環境問題來確定公開主體和公開內容，通過便于公眾知曉的方式公開信息，充分體現便民為民原則，滿足公眾知情權，便于公眾參與環境管理和監督企業合法排污。

　　五是加大懲處力度與實行信息公開相結合。新《環境保護法》增設了“信息公開和公眾參與”專章，4個配套辦法秉承立法原意，環境信息公開的通則貫穿始終。按日計罰、查封扣押、限產停產等3個辦法均明確要求環保部門向社會公開按日計罰的責令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關信息，限制生產、停產整治決定，限制生產延期情況和解除限制生產、停產整治的日期等相關信息。《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》還要求排污者將整改方案及整改信息向社會公開。這些規定和要求有利于公眾參與并進行監督，從而形成一套“政府監管、企業自律、公眾監督”的管理模式，放大環境執法的效應。

　　《企業事業單位環境信息公開辦法》本身就是規范企業信息公開的規章，環保部門對企業信息公開進行指導和監督，充分發揮公眾對排污行為的監督作用。