十年磨一劍，可再生能源電力配額制落實錘

　　日前，為推進能源生產和消費革命，盡快解決棄水棄風棄光問題，國家發展改革委、國家能源局聯合發布了《解決棄水棄風棄光問題實施方案》（下文簡稱《方案》），方案中指出為了完善可再生能源開發利用機制，將實行可再生能源電力配額制（下文簡稱為“配額制”）。提出到2020年在全國范圍內有效解決棄水棄風棄光問題。

　　據一位接近政策制定的人士稱，這次配額制“肯定要出來”，下一步就是等待《可再生能源電力配額及考核辦法》發布。意味著醞釀多年的配額制即將出臺。《方案》的出臺有望從多個角度進一步降低新能源限電水平，從而提升下游運營企業的盈利能力。

　　發電側售電側共同承擔？

　　在《方案》中有關配額制的部分，針對售電側和發電側提出了兩類可再生能源電力比重，一個是按年度確定的“各省級區域全社會用電量中可再生能源電力消費量最低比重指標”，一個是“電力生產企業的發電裝機和年發電量構成中的可再生能源比重要求”。其中前者由“各省級電網企業及其他地方電網企業、配售電企業（含社會資本投資的增量配電網企業、自備電廠）”負責完成，后者由電力生產企業負責。

　　省級政府是否列為考核對象，并將配額制完成情況納入行政績效考核體系，備受關注。

　　這次將兩類比重同時提出，是把所有利益相關方都納入了配額制的框架，對于這一結果，無論是發電側還是售電側都相對滿意。

　　對比去年，國家能源局曾下發過兩份有關配額制文件，即《關于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度有關要求通知意見的函》和《建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》。這兩份文件分別對2020年，燃煤發電企業的非水可再生能源發電量與火電發電量的比重，和各省（區、市）全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標提出了明確意見。

　　對此，無論是發電側還是售電側都意見很大。

　　發電側認為如果配額只分配給發電側，是人為增加了發電側的成本，但電價傳導機制的不順暢，導致發展可再生能源的成本將全部由發電側承擔，十分不合理。并且最終的電力消納，不僅僅由發電企業決定，僅僅考核發電企業，而不考核售電側，并不能真正解決消納問題。

　　售電側則認為，如果只把配額分配給自己，而不給發電側以壓力，難免會出現“巧婦難為無米之炊”的現象，另外他們也擔憂發電企業偏向更有利可圖的煤電而不愿意發清潔電，或者揣著清潔發電裝機坐地漲價。

　　后來，由于反對意見太多，相應的考核機制并沒有出臺，那兩份文件也就形同虛設了。但是，這次出臺方案要求發電側和售電側共同承擔，兩方的反對聲音小了很多。只不過，最終如何共同承擔，還得看“另行發布”的《可再生能源電力配額及考核辦法》。

　　十多年的博弈終將結束？

　　“這個文件利益集團們博弈了一段時間了，很多棱角都被磨掉了”，知情人士這么評價這次的《方案》，而有關配額制的博弈已經持續了十幾年。

　　早在21世紀初，中國就已經開始了關于配額制的討論，但因為配額制復雜的立法過程和省間協調問題，以及不確定的價格和總成本等問題，落敗于政策模型更為簡單的固定電價政策，最終沒能見諸于2005年初通過的《可再生能源法》。

　　隨后，固定電價的政策在一定程度上促進了中國新能源產業的高速發展，但一些問題開始顯現。一方面，一些地區開始出現棄風棄光現象并日益嚴重，另一方面，可再生能源基金缺口不斷擴大，中國的可再生能源呈現出了局部過剩但總體不足的態勢。隨著固定電價政策的弊端開始呈現，配額制重新進入政策制定者的視線。

　　2012年，在國家能源局發布的《可再生能源發展“十二五”規劃》（下文簡稱《規劃》）中，提出了“實施可再生能源電力配額制度”，這是可再生能源電力配額制首次出現在國家能源規劃文件上。

　　在此規劃的設想中，配額目標分配到各省（區、市），對于發電側和售電側都提出了相應要求。其中地方政府和電網企業是配額目標的承擔主體，前者承擔行政管理責任，后者承擔實施責任。至于發電側，對于“達到規定規模的大型發電投資經營企業”，也提出了“非水電可再生能源電力裝機容量和發電量應達到規定的比重”的要求。

　　另一方面，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》（下文簡稱《辦法》），作為《規劃》中配額制落實的保障，但最終卡在了上報國務院審定的階段。據了解，《辦法》中提出了“將可再生能源電力消費配額指標納入省級人民政府績效考核體系”強有力措施，而正是這一點讓某些省份地方政府強烈反對，指出配額制有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經濟，《辦法》最終胎死腹中。

　　配額制能否出鞘？是否還是利劍？

　　這次《方案》中有關配額制的內容，與2012年《規劃》的內容可謂一脈相承，均提到了發電側和售電側要承擔責任，但仔細辨別會發現這次文件的措辭意義更豐富，或許正是這被“磨平的棱角”，讓知情人士對于配額制最終落定非常有信心。

　　首先，《方案》在配額承擔主體中，并沒有明確提出地方政府所需要承擔的責任，僅僅在“推進可再生能源電力參與市場化交易”這一部分，提出了“有關地區盡快取消跨省跨區可再生能源電力交易受端不合理的限價規定”。

　　其次，《方案》在受電側的承擔主體中新增了“配售電企業（含社會資本投資的增量配電網企業、自備電廠）”。畢竟隨著電改的推進，售電側逐步放開，電網企業已經不能完全代表售電側。

　　最后，這次的配額制內容中并沒有強調“非水”，而僅僅以“可再生能源電力”代之。中電聯行業發展與資源節約部副主任薛靜表示，目前水電開發的成本上升，且棄水現象日益嚴重，在市場競爭中并不比風、光有過多優勢，而且配額制需要符合國情，中國發展清潔能源，不可能撇開水電。

　　這一切，最終還是得看具體的考核辦法。

　　目前業界的疑慮是，如果不考核省政府，配額制在促進跨省可再生能源輸送的力度是否足夠？雖然不強調“非水”，但之前有關配額制指標的所有測算都是針對“非水可再生能源電力”，未來的配額是否真能考慮水電？雖然2012年發布的《規劃》中對發電側與售電側也都提出了要求，但在準備《辦法》時，重點考核的還是售電側。那么與這次《方案》配套的考核辦法，真的能做到兩側同時考核么？如果要兩側同時考核，具體又要如何實施，避免重復，從而能真正有效促進可再生能源的良性發展，而不是僅僅下指標呢？

　　另行發布的《可再生能源電力配額與考核辦法》何時出臺，將備受矚目。新能源行業需要注意的是，配額制的最終出臺，必定會結合綠證，逐步替代現有的固定電價補貼模式，并將是一場行業變革。

　　配額制將出臺

　　方案提出總體目標，2017年可再生能源電力受限嚴重地區棄水棄風棄光狀況實現明顯緩解。云南、四川水能利用率力爭達到90%左右，甘肅、新疆棄風率降至30%左右，吉林、黑龍江和內蒙古棄風率降至20%左右，甘肅、新疆棄光率降至20%左右，陜西、青海棄光率力爭控制在10%以內。確保棄水棄風棄光電量和限電比例逐年下降，到2020年在全國范圍內有效解決棄水棄風棄光問題。

　　方案要求，完善可再生能源開發利用機制，落實可再生能源優先發電制度，推進可再生能源電力參與市場化交易。在國家核定最低保障收購年利用小時數的地區，對最低保障收購年利用小時數之外的可再生能源電量，鼓勵通過市場化交易促進消納利用。

　　業內人士指出，此次《方案》最大的一個亮點就是提出配額制，首次正式提出《可再生能源電力配額及考核辦法》，意味著醞釀多年的配額制即將出臺。該措施是促進新能源長足發展關鍵環節，推出將夯實可再生能源發展的政策基礎。

　　“配額制將使可再生能源消納具有強制性，無論東部地區特高壓受端省份吸收外來清潔電力的積極性，還是北方、西南地區擴大本地清潔能源消納的積極性，均有望得到顯著提升，將對清潔能源的消納起到核心推動作用。同時，配額制與綠證制度有望結合起來，對于補貼問題的緩解也將推動明顯。”平安證券分析師表示。

　　方案還指出，多渠道拓展可再生能源電力本地消納。加快實施電能替代。“十三五”期間全國實現電能替代電量4500億千瓦時。大力推廣可再生能源電力供熱。在風能、太陽能和水能資源富集地區，積極推進各種類型電供熱替代燃煤供熱。

　　紓困新能源電力

　　分析認為，《方案》是從頂層設計方面提出系統的棄水棄風棄光解決方案，這也是一直困擾我國可再生能源發展的難題。該方案解決措施涵蓋體制機制、電網建設運行、電源結構及布局、消納方式等各個方面，表明監管方面針對棄風棄光等問題對癥下藥，解決的思路非常清晰。

　　自2016年起，國家有關部門即陸續發文提出提高可再生能源消納比例，但均是采取單一方式，針對特定地區，或針對單一能源形式。光大證券分析師王威指出，此次《方案》是第一次全面梳理可再生能源消納措施，全方位多措并舉。按照目前的測算，2016年我國僅四川、云南地區棄水量超過600億千瓦時，三北地區棄風近400億千瓦時，棄光近100億千瓦時。根據“三棄”解決方式和總體目標，“三棄”問題在“十三五”末期必將得到有效解決，可再生能源發電企業及相關行業受益明顯。

　　“一方面，可再生能源發電企業以及風電、光伏發電運營公司將直接受益，如太陽能；另一方面，建議關注改善空間較大，棄水改善條件較優的雅礱江流域的企業，如川投能源、國投電力。”王威表示。