如何走出垃圾焚燒PPP項目的困境

　　2017年7月，財政部聯合住建部、環保部和農業部聯合下發了《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知 財建（2017）455號》（簡稱455號文），文件要求：“政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目，全面實施PPP模式。符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式。”

　　2017年11月，財政部頒發了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號文，文件中要求前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的PPP項目不得入庫。

　　根據上述兩個文件的要求，垃圾焚燒類項目應統一采用PPP模式，項目實施的前提是完成立項或核準。雖然2017年以后，全國范圍內實施了一些垃圾焚燒類PPP項目，但項目量比2017年前有所減少。筆者接觸了一些垃圾焚燒行業的社會投資人和擬新建垃圾焚燒項目的政府部門，他們對以PPP模式實施垃圾焚燒都有一定的困惑，甚至在某些財承空間較大的地方，政府也更愿意采用特許經營的方式實施垃圾焚燒項目。

　　導致這種情況的一個主要原因是垃圾焚燒項目的審批流程與PPP模式的一般流程存在沖突。垃圾焚燒項目在全國投資項目在線審批監管平臺錄入時，一般歸類為能源類項目，根據項目規模和地方政策由省或地級市發改部門進行項目核準。雖然近幾年垃圾焚燒項目核準的前置手續有所簡化，但項目規劃部門的意見仍然必不可少。規劃部門出具規劃意見時需要項目建設單位提供達到初步設計深度的前期文件，而達到初步設計則需要完成項目主要設備的采購，這樣建設單位才能將設備廠商提供的相關參數提交給設計單位完成初步設計。對于采用PPP模式實施的垃圾焚燒項目來說，在項目PPP投資人未選定的情況下，上述規定就形成了一個死循環，即未選定PPP投資人——無法進行設備招標采購——無法完成初步設計——規劃單位無法出具規劃意見——PPP項目無法核準——PPP項目無法入庫——項目無法啟動，不能選定投資人。

　　2014年以前的垃圾焚燒類項目主要以特許經營方式實施。項目實施機構（政府主管部門）在明確項目規模、技術路線、環保排放標準、項目選址、功能配套等主要條件后，委托可研單位編制項目建議書后即可進行社會投資人的公開招標。選定的社會投資人組建項目公司后，再由項目公司開展項目核準等各項前期工作。

　　2017年以后，作為垃圾焚燒類PPP項目的甲乙雙方，政府和投資人都存在一定的難處：

　　1政府方的難處

　　完成垃圾焚燒類項目的項目核準，不是簡單委托某家設計院編制一本項目核準報告就夠了，還需要水資源、環評、安全、交通、電力接入系統等相關專業單位編制相關報告作為項目核準報告的支撐性文件和決策依據，期間涉及到大量的專業協調工作。政府方——項目主管部門沒有專業人員和精力更好的完成上述工作，項目推進過程中的執行效率較為低下。政府主管部門更希望選定社會投資人后，由投資人組建的項目公司派駐專業人員完成上述工作，而政府主要負責項目工作進度的監督和政府層面的協調工作。

　　上述各項前期工作需要10家左右的專業機構編制相關專業報告，涉及的前期工作費用約一千萬元。項目主管政府部門（尤其是縣級單位）沒有財力完成上述工作，在執行的過程中勢必造成工作內容的刪減和壓縮，造成項目核準報告的編制水平不高，甚至出現工藝選擇的偏差失誤和投資估算的漏算，影響項目后期實施。

　　2社會投資人的難處

　　由于政府缺乏專業力量完成項目的前期工作，造成PPP項目流程冗長，有的項目需要一年甚至兩年才能推進到執行階段，消耗了投資人的投資激情，加大了投資人的項目開發成本。

　　項目前期核準階段，項目主管部門為了推進項目進度完成的各項前期工作，具有明顯的結果導向性，缺乏站在投資經營角度進行的科學的研究和論證，加之經費緊張等原因，會造成前期工作成果不嚴謹（投資估算漏項等）。投資人中標后在項目實施的過程中，會對政府方完成的各項前期工作提出修改意見，或推翻項目前期工作報告中的某些結論成果，這會造成項目前期工作的反復，并導致甲乙雙方的合作摩擦，延誤項目實施進度。有的地方甚至還出現投資人以政府的前期工作失誤為由要求調價和索賠，引起項目爭議，導致PPP合作雙方兩敗俱傷的情況。

　　3建議

　　垃圾焚燒項目屬于民生項目，也是解決城市環境污染治理的基礎設施項目，國家項目立項審批部門應繼續簡化垃圾焚燒項目的立項前置手續，在不觸及國家嚴格限制的相關條件下（如占用基本農田等），放寬規劃條件對項目審批的約束，打破PPP項目前期工作的死循環。

　　國家財政部針對垃圾焚燒類的PPP項目入庫放寬核定標準，可將項目建議書批復作為入管理庫的必要條件，加快PPP項目從識別階段到采購階段的推進進度，同時將垃圾焚燒項目核準作為項目執行階段財政付費的前提進行監督考核。

　　在現有政策法規體系下，地方垃圾焚燒項目主管部門應嘗試采用項目全過程管理，委托有經驗的咨詢機構對項目的前期工作進行全面統籌管理，利用咨詢機構的經驗對垃圾焚燒PPP項目的技術路線選擇、工程造價控制、設備選型等具體內容做出科學的研究和論證，保證項目前期工作的質量，從而為投資人入場后項目的順利實施提供有效保證。