浙江臺州市土壤污染綜合防治先行區建設經驗

　　引言

　　2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調：“要全面落實土壤污染防治行動計劃，推動制定和實施土壤污染防治法。突出重點區域、行業和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住得安心。”

　　摘要

　　經濟較為發達的浙江臺州，是我國有名的“原料藥之都”“中國再生金屬之都”“城市礦山”“中國制造業之都”等，醫化、廢五金拆解、電鍍等支柱行業在推動經濟高速發展，為臺州百姓賺得“金山銀山”的同時，前期粗放的發展方式、不正確的生產經營模式、高強度的污染物排放，也導致臺州局部區域重金屬和有機物嚴重污染了土壤，高昂的污染處理成本又讓土壤修復難上加難，臺州百姓與“綠水青山”漸行漸遠。

　　為切實加強土壤污染防治，改善土壤環境質量，臺州市全面啟動土壤環境質量詳查，“防控治”三位一體，統籌推進先行區建設工作。防，即強化土壤污染源頭預防，深化重點行業整治提升，嚴防新增污染。控，即強化土壤環境空間管制，強化農用地分類管控，加強企業責任管理，守住安全底線。治，即強化污染地塊環境管理，有序推進醫化、電鍍、拆解等行業企業退役場地治理修復，切實解決存在的突出問題，逐步削減污染存量。通過系統推進土壤污染綜合防治先行區建設，臺州全面建立起土壤污染防治體系，改善了土壤環境質量，保障了農產品質量和人居環境安全，探索了土壤污染“防控治”的臺州模式，為全國土壤污染防治工作提供了一條可供借鑒的路徑。

　　一、背景情況

　　改革開放40年來，臺州逐漸發展成為長三角經濟最發達的地區之一。但與此同時，由于醫藥化工、廢五金拆解、電鍍、印染、造紙等重點行業發展方式較為粗放，污染物排放居高不下，土壤作為污染物的最終受體，局部地區已經受到嚴重污染，進而影響農產品質量、人居環境安全和居民身體健康。

　　20世紀80年代至21世紀初期，臺州市醫藥化工、電鍍、金屬熔煉等重點行業企業基數大，大多為“散亂污”企業，零散分布于居民住宅區附近，污染治理設施不完善，生產中“跑、冒、滴、漏”和偷排、暗管直排較普遍，導致有的場地土壤污染嚴重。21世紀后，臺州市關停了大量的“散亂污”企業，但污染退役場地依然威脅人居環境安全和周邊居民健康；打“游擊戰”的非法小企業、小作坊依然存在，這些企業污染物成分不同、污染程度各異，污染分布不連續，呈現斑塊狀特征，進一步增大了土壤污染治理修復的難度。

早期落后無序的場外廢五金拆解場點

　　臺州市委市政府認識到臺州局部地區土壤污染問題突出，人與自然的矛盾日益尖銳，必須當機立斷，下決心整治污染源頭、修復污染土壤，打響凈土保衛戰。2009年，出臺實施《臺州市固體廢棄物拆解業整治與土壤污染修復控制實施方案》，首次嘗試對受污染農田進行修復。2011年，啟動典型區域土壤污染綜合治理項目，出臺實施《臺州市土壤清潔行動方案》。這個階段，臺州的土壤污染綜合防治工作取得了一定成效，但整體工作體系尚未形成，土壤污染的趨勢并未得到有效遏制。

　　“如何處理好發展與保護的關系?如何把土壤污染防治工作推向縱深?如何建立土壤污染綜合防治體系?如何打好凈土保衛戰?”四道難題仍舊擺在臺州市委市政府的面前。黨的十八大作出“大力推進生態文明建設”的戰略部署，為臺州深入推進土壤污染綜合防治工作指明了方向。市委市政府認識到要把土壤污染防治工作推向縱深，關鍵在人，關鍵在發展思路，關鍵在處理和平衡好發展與保護的關系，關鍵在尋找新動能和處理老問題上把握好方向、節奏和力度。要轉型發展和整治修復并重，對土壤污染既要治理修復也要控源減量，對醫藥化工、廢五金拆解、電鍍等行業既要防污也要升級，要生態效益、經濟效益和社會效益齊抓。為此，臺州進行了系統深入的探索實踐。

　　2014年，原環保部將臺州典型區域土壤污染綜合治理項目提升為土壤污染綜合防治示范區項目。2016年，國務院《土壤污染防治行動計劃》出臺，將臺州列為全國6個土壤污染綜合防治先行區之一。市委市政府召開土壤污染綜合防治先行區建設專題會議，解讀國家《土壤污染防治行動計劃》和先行區建設標準，全面部署土壤污染防治工作。出臺實施《浙江省臺州市土壤污染綜合防治先行區建設實施方案》，明確以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，堅持預防為主、保護優先、風險管控、綜合治理，突出重點區域、行業和污染物，堅持“防控治”三位一體統籌推進先行區建設。目前，臺州市已基本構建起黨委領導、政府主導、環保牽頭、部門聯動、齊抓共管的土壤污染綜合防治工作體系，“防控治”三位一體取得了一定成效。

　　二、主要做法

　　“防控治”三位一體的基本思路是：防，通過強化土壤污染源頭預防，深化重點行業整治提升，嚴防新增污染，遏制土壤污染加重的態勢。控，即強化土壤環境空間管制，強化農用地分類管控，加強企業責任管理，守住安全底線，保持土壤環境質量基本穩定。治，即強化土地開發利用關鍵環節的環境準入把關，強化污染地塊環境管理，有序推進醫藥醫化、電鍍、拆解等重點行業企業退役場地治理修復工程，切實解決存在的突出問題，逐步削減污染存量，實現全市土壤環境質量的明顯改善。

　　(一)注重建章立制，全方位建立土壤污染防治工作體系，打造工作“推進器”

　　土壤污染防治工作是生態文明建設的新領域，綜合性很強，沒有可借鑒的經驗，相關的管理流程尚不完善，涉及的管理部門又很多，在實際工作中存在較多困惑。要把各項工作落到實處，必須秉持山水林田湖草是生命共同體的理念，從系統工程和全局角度尋求治理修復之道，亟須強化領導力量，制定一整套可操作、接地氣的土壤污染防治制度，整合各部門力量，做到既分工負責又聯動合作。為此，市委市政府在全面加強組織領導的基礎上，將建章立制作為先行區建設的一項基礎性、全局性的重要工作，通過制度建設和執行最大限度整合各方力量，樹立制度的剛性和權威，逐步建立起黨委領導、政府主導、環保牽頭、部門聯動、齊抓共管的土壤污染防治工作體系。

　　1.建立組織協調機制。專門成立以市長為組長、分管副市長為副組長，40個市級單位為成員的臺州市土壤污染綜合防治先行區建設工作領導小組，領導小組辦公室(市治土辦)設在生態環境主管部門。同時，各縣(市、區)也全面建立了相應的領導小組和辦公室，加強市縣兩級上下聯動，形成合力共同推進先行區建設。

　　2.建立責任考核機制。市政府分別與9個縣(市、區)人民政府、集聚區及高新區管委會簽訂土壤污染綜合防治目標責任書。出臺市級單位責任分工方案。每年制訂工作計劃和任務書，分解落實先行區建設指標目標和工作任務。出臺先行區建設考核辦法，2018年起專門將先行區建設工作納入市對縣(市、區)黨委政府“經濟社會發展目標責任制”考核，進一步加強黨對土壤污染防治工作的領導。

　　3.建立調度督查機制。建立先行區建設聯絡員制度，定期不定期召開部門聯席會議，針對相關政策和具體問題進行研討會商。建立先行區建設工作按季調度預警通報、信息簡報等制度，及時掌握工作動態，調度工作進展。加強工作督查指導，通過采取現場督辦、書面通報、領導約談等方式，確保各項工作有序推進。

　　4.建立管理制度體系。圍繞源頭預防、準入管理、項目實施、執法監管等環節，探索建立有針對性、可操作性強的土壤環境管理制度體系。目前，臺州市正在推進土壤污染防治地方性立法工作，已出臺實施重點行業企業用地土壤環境監管、關停搬遷轉產污染防治、土壤環境違法行為舉報獎勵、治理修復項目綜合考評及成效評估、土壤環境第三方機構備案考核等管理制度。

　　(二)開展土壤詳查，全方位摸清土壤污染底數，構建基礎“數據庫”

　　過去，臺州市也曾對局部區域的土壤污染狀況進行調查，但這些調查都是僅針對具體點位的超標率，并且調查點位布設不多、檢測指標較少、覆蓋面不廣，尚不能全面反映土壤污染的分布和程度，臺州市的土壤環境依然“底數不清”，亟須進行全面詳查，深入掌握污染分布狀況、污染物種類及污染程度，摸清“家底”，使得后續的“防控治”具有針對性。為此，臺州市將土壤污染狀況詳查作為一項重要的市情調查來抓，專門成立了臺州市土壤污染狀況詳查工作協調小組和技術組，市政府專門召開專題會議進行部署，農業農村部門、生態環境部門分工牽頭負責農用地土壤污染狀況詳查和重點行業企業用地土壤污染狀況調查工作，努力構建土壤污染防治工作的基礎“數據庫”，并以此探索摸清土壤污染的系統性和內在規律，算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬，為全面實施土壤污染防治行動計劃提供科學依據。

　　1.加密布點，進行農用地土壤污染狀況詳查。臺州市結合前期多次農用地土壤調查的基礎數據，在國家規定布點密度的基礎上，增加土壤點位1167個(合計點位2942個)，增加特色農產品協同調查樣品318個(合計點位605個)。目前，臺州市已全面完成農用地土壤和農產品樣品的采樣、制備、流轉和測試分析工作，基本完成詳查數據成果匯總工作，初步劃清全市農用地分類管控區域。

　　2.嚴控質量，開展重點行業企業用地土壤污染狀況調查。建立“協調小組—技術組—專業機構—質控單位”四方調查工作架構，并組建專家組對調查工作進行監督和指導，全面實行掛圖作戰，確保各階段任務、時間節點和責任人落實到位。截至目前，臺州市已全面完成全市1268家(國家任務為760家)重點行業企業信息采集，初步摸清了全市重點行業企業分布及土壤污染風險，并進入采樣檢測階段。

　　3.依托科技，建成全市行政區域內統一、多部門聯動監管的臺州市土壤環境信息化管理平臺，建立土壤污染狀況詳查、農用地土壤環境監測和土地質量地質調查數據庫，實行“大數據”管理，初步實現全市土壤環境質量狀況共建共享、動態更新、預報預警。

　　(三)強化源頭預防，全方位切斷工業污染進入土壤的途徑，消除污染“風險點”

　　控制和消除土壤污染源，切斷各類污染物進入土壤的途徑，是防止土壤污染的根本措施。臺州醫化、電鍍、拆解、印染、造紙等重點行業企業約有1300家，還有相當數量的“散亂污”企業，這些企業的“三廢”排放成為土壤污染的重大隱患和風險。通過多年的整治實踐和探索，市委市政府提出重點行業企業的整治提升必須要抓住重點區域、行業和污染物的“牛鼻子”，抓好“調結構、優布局、強產業、全鏈條”，通過分行業采取“關停一批、打擊一批、整治一批、入園一批”的綜合措施，深入推進重點行業“退轉升”和產業生態化，打好污染防治攻堅戰，打大仗、硬仗、苦仗、持久仗，有效降低工業生產污染土壤的風險，嚴防新增污染物進入土壤。

　　1.場內“圈區管理”，場外重拳打擊，切斷拆解污染物進入土壤的途徑。臺州市投資60余億元，將全市所有38家國家批準的廢五金定點拆解企業全部搬遷進入臺州市金屬資源再生產業基地，高標準打造全國一流的“圈區管理”示范園區。基地建立“原料入園—園內拆解加工完畢—成品出園”的封閉管理運行模式和管委會、海關、出入境檢驗檢疫、生態環境、公安“五位一體”的全流程、全方位、全天候監管模式，實現拆解業管理、加工、污染的防控一體。目前，基地拆解回收率達95%以上，垃圾產生量僅占年拆解總量的1.9%，廢線路板等危廢產生量僅占1.79‰，杜絕拆解垃圾流出園區以外，造成污染。自2012年以來，臺州市直指場外非法拆解，開展了多輪清理整頓專項行動。2017年，路橋區針對場外非法拆解較為集中、流動性強、難發現、易反彈的特點，在全區71個機關單位抽調工作人員組成綜合執法工作組、督查組、蹲點組，入駐34個村(社區)，連續開展打擊非法拆解系列行動，創新性地對途經轄區的固廢運輸車輛實行“三聯單”管理模式。全區共設置6個卡點，配備人員144人，實行三班倒，日均檢查運輸車輛500—600輛，攔截固廢運輸車約80輛，從源頭截斷污染物流入路橋區。6年多來，臺州市共拆除違章工棚、涉拆解業違建3000多間近100萬平方米，清運拆解垃圾25萬噸，場外拆解整改率達100%，新增綠化面積6000多畝，徹底清理了場外非法拆解“毒瘤”。拆解污染最嚴重的峰江街道成功獲評省級森林小鎮榮譽稱號，實現了從“城市礦山”向臺州都市區“南花園”的蝶變。

　　2.實施醫化行業“退轉升”，有效削減污染物排放量。臺州市主動改變以往末端治理的工作方法，通過關停會產生惡臭廢棄物和有毒廢棄物的醫化合成發酵項目，實現“退”出污染；通過調整產業結構和產品結構，實現“轉”出成效；通過實施管道化、密閉化、自動化、信息化和自來水管架空、物料管線架空、污水管線架空、廢氣管線架空的“四化四架空”建設，實現“升”出水平，著力從源頭上消除化工污染，提升行業綜合競爭力。黨的十八大以來，全市192家醫化企業，關停78家，退出醫化合成發酵項目211個，COD和氨氮排放量分別削減51.5%和60%，醫化行業規上工業產值達476.36億元，較2012年增長30.13%。

路橋電鍍園區廢水收集空中管廊

　　以電鍍工業園建設為重點，逐步聚集選址不合理涉重金屬企業，合理規劃工業園建設，進行集中發展、集中治污，實現產業優化聚集、層次提升和環境綜合治理的目標。目前，臺州市已在電鍍、熔煉、鑄造等涉重金屬行業推廣專業化園區管理模式，截至2018年底，臺州市重點重金屬排放量較2013年削減14.97%。

　　(四)實施分類管控，全方位守住土壤環境安全底線，打造先行“示范區”

　　土壤污染治理的技術、經濟條件千差萬別，與大氣、水污染治理相比，土壤污染治理(特別是農用地治理)的難度大、周期長、成本高。臺州市堅持良好生態環境是最普惠的民生福祉，以風險管控為導向，通過典型區域的試點、示范建設，不斷探索如何“因地制宜”選擇“實用、安全、經濟可行”的土壤分類管控模式，守住土壤環境安全底線，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　1.加強土壤環境空間紅線管制。全面劃定環境功能區劃，全市共劃分自然生態紅線區、生態功能保障區、農產品安全保障區、人居環境保障區、環境優化準入區和環境重點準入區六大類環境功能區264個小區，明確了每個小區的土壤環境質量目標和管控措施要求，嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。同時，臺州市依托基本農田土地質量地球化學監測網絡、浙江省農田土壤污染監測預警體系和土壤環境質量國控監測點位，整合形成全市共計474個監測點的農用地土壤環境監測網絡，初步建立了農業“兩區”土壤污染監測預警體系。

　　2.積極探索建立受污染耕地分類管控模式。溫嶺市澤國鎮和路橋區峰江街道作為歷史上場外非法拆解的重災區，其土壤重金屬和有機物復合污染特征明顯，而臺州很大部分土壤污染呈現復合污染特征，選擇兩地受污染耕地作為分類管控試點，其綜合防治經驗可對其他地區進行輻射推廣。臺州市率先完成溫嶺市澤國鎮全鎮域范圍44233畝農用地土壤質量類別劃定試點，劃定優先保護類耕地38000畝，作為永久基本農田實施嚴格保護；劃定安全利用類耕地5460畝，采取農藝調控、替代種植等措施，降低食用農產品超標風險；劃定風險管控類重度污染耕地(糧食禁種區)773畝，通過種植結構調整、治理修復、集中處置、生態補償等措施，實施風險管控。

場外拆解場地變身“七彩花田”

　　針對路橋區峰江街道成片的8600多畝受污染耕地，通過嚴禁種植可食用農作物、調整實施花卉苗木發展規劃、出臺相關扶持政策等各項措施，建成花木基地9000多畝，種植各類花卉苗木450萬余株，形成了花卉苗木種植與銷售為一體的億元級農業產業，實現了環境效益、社會效益、經濟效益的“三贏”。

　　3.建立重點企業責任管理。將全市重點行業企業分為土壤污染重點監管企業和一般重點行業企業兩類，對重點監管企業實施重點管控和責任書管理。目前，全市所有171家土壤污染重點監管企業均與當地人民政府簽訂土壤污染防治責任書并向社會公開，企業土壤污染防治主體責任得到有效落實。

　　(五)深化綜合治理，全方位規范污染地塊再開發利用行為，推進監管“一張圖”

　　臺州市部分醫化、涉重金屬企業退出遺留下的場地污染嚴重，造成土壤污染歷史欠賬多，影響人民群眾生產生活。同時，由于統計方法不同，自然資源和規劃部門在收到生態環境部門通報的污染地塊名錄后，無法在本單位管理系統上找到相應的地塊，造成了部分污染地塊管理的缺失。為此，臺州市堅持把解決損害人民群眾環境權益的突出問題作為解決民生問題的優先領域，積極構建“強治理、嚴準入、一張圖”的污染地塊治理修復和管理機制，努力做到還清舊賬、不留新賬，滿足人民群眾對良好生態環境新期待。

　　1.強治理，即加強污染地塊風險管控和治理修復。重點推進實施全市醫化、電鍍、拆解等重點行業工業企業退役場地治理修復工程，全市累計完成治理修復工程6個、正在開展治理修復或風險管控工程5個。針對歷史上“散亂污”或違規企業拆后場地，綜合運用規劃布局優化、拆后綠化美化、治理修復等手段，確保退役場地的安全綠色利用，實施“騰籠換鳥”。

　　2.嚴準入，即嚴格污染地塊開發利用準入管理。臺州市建立污染地塊再開發利用多部門協同監管機制，嚴把擬開發利用地塊規劃條件、建設用地規劃許可證準入關，將土壤環境保護目標和土壤污染防治要求納入城市總體規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃等相關規劃，明確地塊開發利用必須符合規劃用途的土壤環境質量要求。

　　3.一張圖，即探索污染地塊信息化管理模式。依托臺州市土壤環境信息化管理平臺，生態環境部門、自然資源和規劃部門分別將全市重點行業企業(含2013年以后關停的)地塊和擬出具用地規劃條件文件的地塊矢量空間信息輸入平臺，由系統自動進行疊加和預警，實現兩個部門間土地開發利用準入的“一張圖”協同監管；生態環境部門、農業農村部門將污染土壤治理修復項目日常管理、現場評估、工程進度等信息輸入平臺，實現治理修復項目全生命周期“一張圖”協同監管。

　　臺州市實行“防控治”三位一體、統籌推進先行區建設工作以來，土壤污染加重趨勢得到遏制，土壤環境風險得到有效管控，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤污染防治制度創新初見成效，土壤環境管理體系基本建成。截至2018年底，臺州市沒有發生因土壤污染引發的食用農產品超標事件，污染地塊安全利用率為100%，切實保障了農產品質量和人居環境安全，確保老百姓吃得放心、住得安心。

　　三、經驗啟示

　　臺州市全面貫徹落實習近平生態文明思想和《土壤污染防治行動計劃》，堅持問題和目標導向，深入研究當前土壤污染變化趨勢和現狀，準確把握土壤污染存在的問題，運用系統思維和方法，進行頂層設計和集成創新，突破了在某一方面、某一點上的瓶頸制約，打出了“防控治”三位一體的“組合拳”，采取的五項措施層層深入、環環相扣，既有嚴密的理論邏輯關系，又有可操作性強的具體方法，既符合黨中央關于建設生態文明和美麗中國的總體部署要求，又符合新時代土壤污染防治的實際需要。

　　(一)領導主動作為，條塊結合強保障

　　土壤污染防治工作任務量大、涉及面廣，必須有完善的領導組織體系保障，通過強化頂層設計和統籌規劃，全面落實土壤污染防治技術、資金、人才等綜合保障。臺州市委市政府主要領導一直高度重視土壤污染防治工作，特別是在難點問題上，親自過問、主動作為、敢于決策。臺州市建立了各級先行區建設領導小組，明確了一把手為組長親自抓，分管領導為副組長具體抓，各部門主要負責人為成員逐項抓，并將先行區建設納入黨政領導政績考核，形成了縱向到底、橫向到邊，條塊結合、縱橫交錯的領導組織體系和專家指導、技術咨詢、財政補助、資金籌措、人才培養、宣傳監督的綜合保障體系。

　　(二)問題精準把握，建章立制成體系

　　抓土壤污染防治工作必須強化問題導向，牢固樹立“問題意識”，要精確找準土壤污染防治的短板和薄弱環節，特別是深刻了解土壤污染的特征、土壤污染防治工作思路和方法與水、氣等污染防治工作的差別，深剖問題、精準施治。土壤污染防治工作起步晚、基礎弱，必須推進制度創新，通過建設系統化、易操作的土壤污染防治長效機制，保證各項工作規范、高效和可持續開展。臺州市“防控治”三位一體措施和土壤污染防治制度體系，直面問題、直指本源，有目標、有標準、有方法、有步驟、有考核、有創新，有效提升了土壤環境管理的科學化、系統化、法治化、精細化和信息化水平。

　　(三)風險分類管控，安全利用出模式

　　土壤污染治理與修復具有成本高、周期長、難度大等特點，要始終堅持預防為主，加強污染源監管，嚴格控制污染物排放，嚴控土壤新增污染。對于受污染土壤，必須根據經濟技術水平和土地用途等，分類別、分用途采取風險管控措施，有效防范土壤污染危害，做到安全利用。臺州市通過不斷探索實踐，已初步形成了一套以水稻品種更換、重金屬鈍化劑與葉面阻隔劑應用加合理肥水調控相結合的水稻土壤重金屬污染防治技術模式，以及“輕中度污染農田以農藝調整和控制為主，重污染農田以禁種區劃定、土地利用規劃調整和種植結構調整(種植非食用農產品)為主”的受污染耕地安全利用模式，形成了受污染耕地風險管控與高效利用的新模式。

　　(四)管理共建共享，以點帶面齊推進

　　先行區建設要以具有典型代表性的突出土壤污染問題為重點，集中力量，以重點難點的突破帶動整體工作提升。要堅持系統思維整合職能，堅持信息化互聯互動。臺州市通過制定先行區建設實施方案，明確先行區建設總目標和分階段建設指標，明確各階段重點任務和重點項目，以點帶面高效推進先行區建設。臺州市通過出臺重點行業企業用地土壤環境監管辦法和建立臺州市土壤環境信息化管理平臺，推進網上“一張圖”管理，實現土壤相關部門聯動監管，實現土壤污染和土地環境綜合管理利用可視化、智能化、信息化，打破單位界限和空間壁壘，有效破解了土壤污染防治工作互動不夠、互通互補不足等問題。

　　(五)施策因地制宜，示范帶動可推廣

　　土壤污染有其自身的特殊屬性和特征，在解決土壤污染問題時，必須要立足區域自然環境條件、經濟社會發展水平、土地利用類型、主要土壤環境污染特征、技術經濟條件等，因地制宜采取土壤污染綜合防治對策，防止簡單化、“一刀切”、千篇一律。特別要避免照搬照抄大氣、水污染治理思路和技術路徑，既要防止治理不到位，更要防止過度修復。要堅持以點帶面、示范引領，邊建設、邊總結，逐步將成熟的經驗和做法向其他地區推廣。臺州市通過多年來建設多個土壤污染風險管控和修復示范項目，在醫化、電鍍、固廢拆解等行業樹立樣板典型企業，不斷總結提升土壤污染綜合防治經驗教訓，并在此基礎上不斷優化土壤污染綜合防治的技術路徑和制度體系，使之可遵循、好操作、能推廣。