科技專論：尊重科技創新規律完善績效評價體系

　　隨著中央和地方政府財政科技投入的不斷加大，建立完善的財政科技投入績效評價體系，已日益成為各方關注和探索的重點問題之一。做好財政科技投入績效評價，對于提高財政科技經費使用效率、實現科技資源優化配置、提高政府科技投入決策水平都有著重要作用。

　　財政科技投入績效的主要特點

　　較之其他財政投入績效而言，財政科技投入績效有其特殊性。

　　一是績效的多樣性。按照不同的劃分方法，財政科技投入可分為多種類型，各類財政科技投入的績效也有很大的差異。同樣是科學研究類項目，基礎研究項目與應用研究項目的績效不同。此外，同一類科技投入的績效又可分為直接效益和間接效益。

　　二是績效的滯后性。財政科技投入的績效可以分為產出和效益。從對科技投入資金到獲得各項產出（如論文、ZL、技術標準等），在時間上有一定滯后性。要把這些產出轉化為效益，則需要更長的時間。

　　三是績效的不確定性。相對于其他活動而言，科學研究活動的產出具有較強的偶然性和不確定性，也導致財政科技投入績效的不確定性。

　　四是績效的外溢性。財政科技投入具有明顯的公共性。除了帶來直接的績效之外，還會產生間接的社會、經濟效益，因而它的績效具有較高的外溢性。

　　發達國家財政科技投入績效評價的主要做法

　　由于科技管理體制的不同，各國在財政科技投入績效評價的具體做法上各有不同，但對績效評價的定位基本一致，即不是為了評價而展開評價，而是提升績效的一種手段。發達國家對于財政科技投入的績效評價，基本遵循于科技創新規律，著眼于評價體系建設。主要經驗做法有：

　　第一，明確績效與使命的相關性。財政科技投入是圍繞政府在科技、經濟和社會發展方面的戰略規劃和目標而進行的。它的績效不僅僅體現在產出的多少和效率的高低，還要考量使命的完成程度。美國的公共研究機構都強調明確的使命，科研計劃都要求具有清晰的目標。美國科學界十分重視科學研究活動與科研機構使命的相關性。例如，在對國家實驗室的績效評價中，包括兩個方面：一是科學研究與科研機構使命的相關性；二是科學研究自身的學術水平。

　　第二，注重評價方法的適用性和易操作性。評價方法是否適用于被評價對象，是否易于操作等，都將影響績效評價的效果。

　　國外政府主要通過兩種途徑解決：一是針對被評價對象開發特定的方法保證其適用性。如英國對阿爾維計劃的評價、日本對尖端技術探索研究計劃的評價、法國對海外技術研究所的評價等，都針對被評價對象的特點單獨設計一套評價方法。二是將評價方法工具化，使其更簡單、易操作。如美國管理與預算辦公室（OMB）于2002年開發出計劃評估分級工具（PART），用于對包括研發計劃在內的七類聯邦計劃進行評價。

　　第三，根據被評價對象的特點開發個性化的評價指標體系。由于財政科技投入的類型多，不同研發活動之間的差異大，導致各類財政科技投入的績效指標有較大區別。例如，德國在對馬普學會和弗朗霍夫學會等研究機構進行績效評價時，評價指標體現出基礎研究和應用研究的差異。美國在計劃評估分級工具（PART）的每個部分都結合聯邦計劃的所屬類型設置了附加的特殊問題（相當于績效評價的個性指標）。

　　第四，引入第三方評價提高評價結果的公正性。為了保證科技評價公正、公平與公開，保證評價機構與人員的專業性與獨立性，各國都不同程度地引入第三方評價機制。國外第三方評價機構參與科技評價的模式有兩種：一種是與政府形成分工，各自負責對不同領域的評價。如在英國，第三方評價機構負責具體科研項目、科研機構和科研人員的評價，而政府負責科技政策和科技發展計劃的評價。另一種是不限定第三方評價機構的評價領域，根據政府需要在多種領域組織或展開評價工作。如日本各級政府組織開展自評估的同時，也根據需要組織第三方評價。

　　第五，重視對績效信息的利用。得出績效等級和排名并不是績效評價的最終目的，如何利用績效信息改進績效才是各國關注的重點。自2002年下半年開始到2008財年結束時，美國小布什政府利用計劃評估分級工具對1016個聯邦計劃（約占98%）完成了績效評價，積累了海量的績效信息。奧巴馬政府則將績效信息的利用作為進一步改革績效管理的方向和依據，于2011財年圍繞績效信息的利用、溝通和問題解決機制等制定了績效管理戰略。還有些國家將績效信息作為調整科技政策和經費的依據。如，日本政府多數部門已經采用PDCA（計劃、執行、檢查、處理）的評估管理模式，將本階段的評價結果應用于下一階段的政策制定；英國高等教育基金委員會（HEFCs）根據科研評價（RAE）的結果對大學進行科研經費的分配。

　　第六，通過立法提供制度保障。1993年，美國克林頓政府頒布了《政府績效與結果法案》（GPRA），要求包括科學研究資助機構在內的所有聯邦部門每年提交年度績效評估報告。猶他州也設立了專門的法律，規定財政科技投入績效分析的目標和具體實施細則。這些法律為美國財政科技投入績效評價提供了制度保障。

　　有關對策建議

　　在學習借鑒發達國家和地區經驗做法的基礎上，建議充分考慮財政科技投入績效的特點，除改進評價環節本身外，更要從基礎條件的建立、評價體系的完善和績效信息的有效利用等環節采取措施加以改進，不斷提高我國財政科技投入績效評價的科學性。

　　1.建立完善基礎條件

　　建議結合國家科技、經濟和社會發展的需要，從宏觀上對各類財政科技投入的目標和使命進行設定和明確，從而為績效目標的設定、評價指標的選取指明方向、提供依據。對科技投入的分類進行優化，為實施分類評價創造條件。建立國家和地方政府財政科技投入績效評價信息系統，為數據收集、存儲、獲取、分析等提供技術支持。同時，建立財政科技投入績效評價數據采集制度，實現中央和地方政府之間、政府科技投入各部門之間及其與經費使用單位之間的信息共享。進一步制定或完善財政科技投入績效評價及管理的規章制度，對財政科技投入績效評價的工作程序、職責分工、評價指標和方法、績效信息的管理與應用等做出具體規定，為建立績效評價體系提供制度保障。

　　2.完善績效評價體系

　　2014年國務院發布的《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》明確提出可以采用包括“第三方評估”在內的多種方式來組織項目驗收。建議借鑒國外經驗，引入第三方評價機構參與財政科技投入績效評價，并與政府評價形成合理分工，其中第三方機構主要負責微觀層面的評價，政府主要負責宏觀層面的評價，同時發揮好政府的管理、監控職能。針對不同對象建立評價指標庫，提高評價指標體系的靈活性。在組織財政科技投入績效評價時，從評價指標庫中選擇或添加反映被評價對象特點的指標，建立具體的評價指標體系。借鑒美國對聯邦計劃的評估分級工具的經驗，開發簡單、易操作的財政科技投入績效評價工具，提高評價方法的便捷性，改善績效評價工作的效率和效果。

　　3.有效利用績效信息

　　建立基于績效評價的預算管理制度。將對各類被評價對象的績效評價結果作為未來編制預算的依據。具體可借鑒英國基于科研評估（RAE）的結果來對大學分配科研經費的做法。建立對評價結果的反饋和跟蹤制度。將評價結果及評價報告中發現的問題、提出的建議反饋給被評價對象，要求他們制定改進方案。改進方案和實施效果要及時向科技管理部門和財政部門報告，并作為后續決策的依據。