專家：“十一五”中國控煙履約收效不大需全面控煙

　　灰蒙蒙的1月結束了。就在人們為城市空氣污染應該歸咎于工業污染、機動車尾氣還是燃煤電廠時，存在已久但鮮為人知的室內PM 2.5污染問題浮出水面。專家最新研究表明，室內煙草煙霧帶來的危害往往大于室外自然霧霾。清華大學國情研究院院長胡鞍鋼教授則在一場研討會上披露，“十一五”中國控煙履約“收效甚微”，中國亟須進入“全面控煙”時代。

　　室內煙草煙霧危害大于自然霧霾

　　1月31日，環保部已接力中國氣象局，罕見地連續三天公開通報部分城市空氣質量情況。截至31日上午10時，在過去的24小時內，濟南、西安等城市空氣質量仍為六級，屬嚴重污染；北京、石家莊、天津、鄭州、長沙、成都、沈陽、長春、哈爾濱等城市空氣質量為五級，屬重度污染。

　　然而，北京市政府突發公共衛生事件與重大傳染病專家委員會委員崔小波教授和首都醫科大學環境衛生學教研室牛丕業老師近期發布的一項室內實驗研究成果顯示，在首都醫科大學環境衛生實驗室完成的二手煙霧檢測實驗中，在35平方米的室內密閉環境中，在距離吸煙者3米的情況下，第二名吸煙者點燃卷煙時，室內的PM 2.5的濃度將從第一支煙點燃后的400微克/立方米，躥升到800-1200微克/立方米。當第三名吸煙者加入時，該污染值會上升到2000微克/立方米以上的重污染狀態。

　　崔小波解釋稱，與室外大氣不同的是，室內PM 2 .5首要來自于吸煙所造成的污染。他提到，如同水往低處流，在封閉空間內，PM 2.5在一定時間內(從幾分鐘到幾小時不等)會擴散到整個屋子，最終導致室內所有地方的PM 2 .5濃度上升，所以，區分“吸煙區”和“非吸煙區”是沒有意義的。

　　“如果說PM 2.5會對人體健康造 成 危 害 ， 那 么 二 手 煙 也 會 殺 死人。”崔小波說，首先是心臟和肺部有病的病人、然后是老人和尚未發育完全的兒童。崔小波警示稱，短期暴露于高濃度PM 2.5環境中，容易導致的健康影響包括：心臟病和肺病病人的過早死亡、非致命的心臟病發作、增加呼吸系統和心血管系統疾病的急診和住院量、導致兒童和哮喘病人的肺功能變化，等等。

　　“從人體健康的角度講，PM 2 .5濃度超過100微克/立方米就屬于‘危險值’了。”崔小波說。據環保部發布，1月31日上午10時，過去24小時北京 市 的 主 要 污 染 物 為 細 顆 粒 物(PM 2.5)，平均濃度值為213微克/立方米。但崔小波補充說，中國是大陸性氣候，歐美是海洋性氣候，即便沒有人為污染，我國的PM 2 .5的本底值比歐美高，中國人對PM 2 .5的適應性也相應的比歐美人高，死亡率比歐美人低，“但少死人、慢死人絕對不代表不死人，絕不可以不重視”。

　　“如果對室外大氣污染背后的產業結構和城市規劃問題，我們普通人有些無能為力，或者即便努力了也見效不快，只能盡量不外出活動以免受害；那么室內二手煙造成的污染是可以立即受到控制的，不吸煙者可以理直氣壯地告訴吸煙者‘被吸煙，我不干’‘請您不要在室內吸煙’！”崔小波強調。

　　“十一五”中國控煙“收效甚微”

　　為了“積極營造控煙、健康、文明的良好社會環境”，2006年，世界衛生組織《煙草控制框架公約》在中國正式生效。但時隔7年的2013年1月下旬，胡鞍鋼向《經濟參考報》記者披露的報告顯示，“十一五”期間，中國為履行該公約采取了一系列控煙行動，但總體而言，控煙手段不到位，控煙收效甚微，突出表現為幾個方面：

　　第一，中國至今仍沒有出臺全國性的公共場所禁煙的法律法規，僅有一些地方性的法規或行政規定，而且這些地方法規多數內容限定模糊，執法主體不明，執行效果不力。

　　第二，煙盒包裝與該公約要求相距甚遠，沒有采取圖片警示，警示文字內容重復，對消費者缺乏沖擊力。

　　第三，沒有全面禁止煙草廣告、促銷和贊助，各種形式的煙草廣告仍然隨處可見。

　　第四，煙草稅調整沒有起到控煙作用。2009年，財政部、國家稅務總局下發通知，調整煙產品生產環節消費稅政策，并在卷煙批發環節加征一道從價稅。但胡鞍鋼的報告提出，由于稅收的提高并沒有導致價格的相應提高，未對煙草消費產生影響。此外，中國煙草制品的稅負和價格與國際水平相比，仍然偏低。

　　有工信部、國家發改委、財政部、稅務總局、衛生部、國研中心、中央黨校等單位專家參加的“控煙導向下的中國煙草產業轉型研討會”近日在京召開。國家發改委產業經濟研究所副所長楊玉英等學者在會議期間發布的另一份報告顯示，2005年，煙草行業的利稅總額和保守估計的吸煙直接成本、間接成本相抵，所帶來的社會凈效益為負的126億元；2010年，煙草產業帶來的社會負效益已經擴大到618億元。

　　除影響人體健康，國務院發展研究中心對外經濟研究部副部長趙晉平接受《經濟參考報》記者采訪時說，盡管煙草生產企業已經基本實現集約化生產，生產設備全球領先，甚至擁有花園式園區，但是上游的煙草種植、簡單加工和處理行業分散在農村地區，煙農的粗放式經營會加大煙草行業的環境隱患，如廢水、廢氣、廢渣等直接排放到大自然。

　　中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所研究員李志宏接受記者采訪時說，近年來，煙草行業的煙葉種植環節開展了一些節能減排方面的研究：一是大規模的傳統小烤房改造為密集烤房，增加單座烤房可烘烤面積和烤能，提高能效；二是烘烤工藝改進，提高能效；三是能源替代研究，如煙桿等廢棄物壓塊，用生物質能源替代煤炭，用太陽能烤煙等。但他承認，上述措施都處于研究階段，未進行大規模應用。

　　“全面控煙”應控需求和控供給雙管齊下

　　2012年12月，工信部、衛生部、外交部、財政部、海關總署、工商總局、質檢總局、煙草局八部門聯合編制的《中國煙草控制規劃(2012-2015)》(以下簡稱《規劃》)正式發布。胡鞍鋼在另一份最新報告中認為“該規劃是新中國成立以來中國第一個正式頒布的控煙行動方案，具有里程碑式意義。”

　　但胡鞍鋼說，這一規劃“總體上在控制供給方面著墨不多，缺乏目標和相應的系統性措施手段”。他建議，“全面控煙”應是控需求和控供給雙管齊下的控煙戰略，在供給端，要使其煙草產業產值、利潤、稅收不斷減少，其中就包括減少地方政府對“煙草財政”的依賴。

　　國家煙草專賣局局長姜成康近日在全國煙草工作會議上說，2012年全行業實現工商稅利8649億元，同比增長15.7%。全年上交國家財政7166億元，同比增長19%。記者發現，這一增幅高于2012年全國完成稅收總收入12.1%的同比增幅，也高 于2 0 1 2年 全 國 公 共 財 政 收 入12.8%的同比增幅。

　　“中國既是吸煙人口大國又是煙草財政大國。在這樣一個大國推動控煙，難度空前。”胡鞍鋼感嘆道。他呼吁，應逐步降低煙葉稅直至取消煙葉稅，減少地方政府推動煙葉生產的財政激勵，代之以讓農民自己做出種植決策。同時，對于因煙葉稅、增值稅、營業稅減少而財政收入受到影響的煙草產區地方政府，中央政府通過貸款和轉移支付予以補償。

　　盡管控煙已經上升為國家規劃，在今年的全國煙草工作會議上，國家煙草專賣局副局長何澤華仍要求，要促進煙農增收和零售客戶盈利水平不斷提高。還要著力培育2個年產量在500萬箱、3個300萬箱、5個200萬箱以上的品牌。

　　“控煙型財稅政策的設計，應該進一步發揮中央和地方的兩個積極性，使中央和地方的政策功能都有所體現。”財政部財政科學研究所副所長白景明接受《經濟參考報》記者采訪時說。

　　一位不愿透露姓名的財稅系統專家就向記者透露，過去的控煙稅收政策主要聚焦于消費稅調整，但消費稅屬于中央稅，要全部上繳中央財政，因此地方控煙不太積極。他建議以中共十八大報告中的“構建地方稅體系”為突破口，在房地產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產稅等地方稅方面，對煙草工業實行差別化稅率，一方面提高煙草生產企業的生產成本并壓縮其利潤空間，另一方面提高地方財政收入及其控煙積極性。

　　趙晉平說，我國將控煙作為長期目標是毫無疑義的，最終要將煙草消費控制在較小范圍內；但對煙草消費的限制會波及煙草供應鏈上游，而煙草生產在穩增長、促就業、惠民生等方面也發揮著作用“控煙一定要循序漸進，使經濟社會成本最小化，使經濟社會福利最大化。”趙晉平最后說。