依據憲法推進環境法治建設

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了全面依法治國的國家戰略，并指出要“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立……生態文明法律制度”。憲法是法律制定和實施的依據，是依法治國的基礎。在全面依法治國的國家戰略下，我國應該依據憲法，積極推動我國的環境法治建設。

　　美國憲法是世界第一部成文憲法，雖然其全文及修正案文字不多，卻奠定了美國環境法治的基礎，并反映了美國環境法治的進展和面臨的矛盾。美國憲法推動環境法治的經驗和教訓，對我國現階段面臨的環境法治建設任務具有借鑒意義。

　　一方面，美國憲法建構了環境法治的框架。美國憲法及其修正案確定的立法、行政和司法的三權分立，以及稱之為“聯邦主義”的聯邦和州的關系，建構了美國環境法治的基本框架。這一基本框架包括立法、行政和司法三權相互制約和平衡，聯邦、州和地方的自上而下和自下而上相結合的合作環境管理模式。

　　根據憲法的規定，環境立法由參議院和眾議院兩院多數投票通過后，再由總統簽署通過。如果總統否決，則參、眾兩院還能以2/3的多數投票通過立法。這一立法的程序要求，需要民主和共和兩黨達成共識，且立法和行政兩權統一，才能順利完成立法。

　　行使司法權的美國聯邦法院體系，可以審查環境法是否符合憲法，還能對聯邦機構依據環境法制定的環境政策，進行司法審查。現在，幾乎所有聯邦機構制定的環境規則，都會被起訴到法院進行司法審查，這也保證了聯邦環境管理的合法性和合理性。

　　美國憲法規定州具有主權國家的特征，因此現在聯邦和州的環境管理主要是采取合作管理的模式，即聯邦負責制定環境目標或標準，州在聯邦的指導下負責具體的環境管理。聯邦對州的環境管理保留監督和審查權，并對州提供資助和技術支持等。根據憲法的第10修正案，如果州的管理不符合要求，聯邦不能命令州改正，但可以撤銷州的管理權，直接進行管理。

　　美國憲法規定，聯邦有權管理各州之間的貿易。這一商務條款極大地擴展了聯邦的環境管理權。例如，《清潔水法》的管理對象為“航道水體”及與其聯系的水體和濕地，就是源自商務條款。聯邦對有害化學品、殺蟲劑、有害廢物、固體廢物、瀕危物種及其生境的管理權，也得到了憲法商務條款的支持。

　　另一方面，美國憲法推動了環境法治的發展。美國憲法條文中雖然沒有“環境”一詞，但聯邦各級法院特別是聯邦最高法院，通過細化、擴展和創造性解釋憲法條文等方式，極大地推動了美國環境法治的發展，涉及到環境法治的主要憲法條文包括訴訟權規定、征用規定、平等條款、事后追溯規定等。

　　關于訴訟權規定，美國憲法確定了公民訴訟主體資格的三原則，即“原告團體至少有一個成員受到了實質損害、損害是由于被告的活動造成的、損害可以通過訴訟得到救濟”。這三原則，降低了環境公民訴訟的主體資格要求，使得美國的環境公民訴訟成為推動環境法治和環境管理的重要補充。

　　關于征用規定，憲法第5修正案規定，“未經恰當的補償，私產不能被征用為公共財產”，第14修正案將此規定擴展到州的行政行為上。管制征用，是指政府的某些管理行為雖然沒有實際占用私有土地，卻限制了土地的使用，如規定耕地只能作為耕地，不能被用作工業、建筑等用途等。這種限制也屬于征用，需要補償。

　　管制征用對環境管理造成了一定的限制，即環境管理要在一定的程度內，如果超過必需的程度，政府就需要補償土地所有者。但如何判定環境管理對私人土地的影響，是否超出了私人土地所有者應該承受的范圍爭議較大，一般要由政府和法院進行逐個案例的判定。

　　關于平等條款、事后追溯，美國憲法第14修正案的平等條款規定了公民及其財產之間的平等，憲法的司法事后追溯規定禁止追究立法之前的違法行為。雖然這兩項條款至今適用，但美國卻根據環境法治的具體要求，突破了這兩項條款的限制。《綜合環境響應、補償和責任法》要求污染土地的責任方清理污染土地。這一法律因為要求污染方為立法前的污染承擔責任，屬于事后追溯，引發了反對方的違憲訴訟。但聯邦法院認為污染土地如果不清理，可能造成現在或將來的環境損害，是環境管理的具體要求，支持了事后追溯，并逐漸平息了對其的違憲訴訟。

　　美國憲法確定的立法程序，保證了環境立法要基于全社會的廣泛共識，但也提高了立法的難度。1990年代以來，美國的環境立法缺乏進展，許多需要更新或重授權的環境法超期，其主要原因就包括憲法確定的立法程序。當然，立法程序也保證了環境法體系的穩定性，例如克林頓總統時期，共和黨在掌握了參、眾兩院多數的情況下，試圖全面弱化環境法的企圖，也未成功。因此，憲法確定的立法程序，對于美國環境法治的發展，是一個有利有弊的兩難選擇。

　　1992年聯合國環境與發展大會之后，美國在國際環境領域逐漸成為了“局外人”，缺席了許多重要的國際環境條約。美國沒有成為這些國際環境條約成員國的原因各異，但憲法的相關規定是一個重要的原因。

　　此外，由于環境立法的僵局，聯邦最高法院逐漸成為了環境法治發展的主要平臺。而由于聯邦最高法院的法官之間支持發展和支持環保兩派的力量相當，因此一些重要的環境議題持續爭論，至今沒有結論。

　　美國憲法與環境法治發展的經驗和教訓，值得借鑒和吸取。在全面依法治國的國家戰略下，我國也應該依據憲法推動我國的環境法治建設。

　　一是研究基于憲法的環境法治框架。美國的經驗表明，憲法決定了環境法治的基本框架。我國的憲法確定了我國的社會主義制度，而在這一基本制度框架下，需要盡快研究和建構我國的環境法治框架。這一環境法治框架的建構，要結合我國的人民代表大會制度、中央和地方政府管理模式，以及司法獨立性逐漸提高、公有經濟成分占重要地位、計劃經濟向市場經濟轉型、企業和社會的參與管理程度逐漸增強等特點。此外，這一環境法治框架的建構，既要考慮長遠的目標，也要顧及轉型期的具體需求。

　　二是探索憲法條文的實用性。美國憲法在沒有“環境”一詞的情況下，仍在環境管理中適用了具體的憲法條文，極大地推動了環境法治的發展。我國現行的憲法（2004年修正）包括了一些具體的生態環境保護條文，例如“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，“國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”，“合理利用土地”，“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物植物”等。這些條文既可以支持環境立法、環境政策制定和環境管理行為，還能阻止與之不相符合的行為。因此，探索憲法條文的具體適用，有助于環境法治的發展。

　　三是推動憲法條文的創造性解釋。美國的經驗表明，通過立法、判案和法律解釋等過程，原則性的憲法條文能得到細化、深化、發展乃至創新性的解釋，有力地豐富和發展了環境法治。在這個過程中，美國并不拘泥于此，而是根據環境法治和管理的具體需要，突破性地解釋和應用了一些憲法原則。對于我國憲法而言，除了直接涉及到生態環境保護的條文之外，其他關于經濟管理、社會管理、公眾參與、權利平等、司法訴訟、科技教育等條文，都可能通過細化、深化、發展和創新性解釋等方式，覆蓋到環境治理，豐富和補充環境法治。