健全生態環境保護體制機制

　　剛剛閉幕的十八屆三中全會站在中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度，以全面深化改革為主線，對推進生態文明建設做出了全面安排和部署，明確提出了改革生態環境保護管理體制、健全生態環境保護體制機制等改革新舉措。筆者在此結合我國生態環境保護體制機制建設的實際以及未來發展走向，談幾點認識。

　　科學、健全的體制機制是確保生態文明制度動態有效的根本保障

　　制度是指人們在行為中所共同遵守的辦事規程或行為準則及其運作模式。制度建設包含訂立規則(法規)、確定執行和監督主體(體制)、建立不同主體間的互動方式(機制)、選擇激勵和約束方式(政策)等諸多內容。其中，體制涉及行政組織的靜態權力配置結構，主要明確誰去做、誰有權去做等權力與責任的邊界，而機制屬于主體間的互動方式，重點解決如何做、如何有效做等資源整合問題。

　　顯然，體制與機制是確保制度“動起來”的關鍵。 條塊分割是科層式管理體制的固有頑疾，在我國尤為突出。這次全會以前所未有的改革力度，從全局性、系統性、科學性出發，首次提出了自然生態空間統一確權登記、統一行使所有國土空間用途管制、建立統一監管所有污染物排放、獨立進行環境監管和行政執法等體制改革新思路。同時，全會把強化機制建設作為生態文明制度建設的重點，提出了建立生態補償、陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動、資源環境承載能力監測預警等實施機制，以及完善監督考核機制等內容。這些重大舉措的實施，將極大地釋放制度改革的潛在紅利，極大地提升生態文明制度運行的動態有效性。

　　加快實現生態環境保護體制從條塊分割到有機整合的轉變

　　體制改革與政府職能轉變密切相關。全會首次將“保護環境”列入政府五大核心職能之中，這為加快生態環保體制改革提供了前所未有的機遇。體制改革的核心應是提高事權的匹配性，強調“以事確權”，而非“以權圈事”，打破行政管理中事權不對等的條塊分割現象，實現權力配置的有機整合。因此，生態環保體制改革應遵循系統論的原理，即重構環境管理系統的目的性、外適應性和內協調性。目的性是指這一系統是否完成了一定的任務，達到了一定目標;外適應性是指這一系統能否適應所處的外部環境要求;內協調性是指系統內部的各要素和單元之間，是否相互關聯和協調。按照上述要求，下一步環保體制改革應重點解決兩個問題：

　　第一，實現生態環保立法、行政、監管三者的有機統一與合理配置，達到權力間的有效制衡和流暢運作。應嚴格將各職能部門的權力與責任以法律法規的形式將其固化與制度化，減少職能交叉的權力和執行過程中的隨意性。立法方面，應適當削減部門的立法權，將其逐步上升到人大或新成立的綜合性生態環境決策機構。行政方面，應實行大環保管理體制，將目前分散的生態環保職能盡量統一。執法和監管方面，應努力做到“標準一把尺，執法一幫人、處罰一張紙”。一是建議將分散的部門執法逐漸統一集中到一個部門，如環境監察部門，以提高執法效率和力度;二是國家層面應強化幾大區域性督查中心的執法和監察職能，改變目前“只督不察”的局面;三是省級層面應探索實行執法管理體制的垂直整合，以有效克服地方保護主義傾向。

　　第二，延伸環境管理鏈條，實現環境管理部分職能的社會化。應借鑒日本在環境管理方面的經驗，延伸環境管理鏈條，向重點企業派駐環境監管員，讓生產者切實擔負起環境保護的責任。

　　加速構建治理導向的生態環境保護運行機制

　　環境治理是國家治理體系的重要組成部分。提高生態環境治理能力應重點解決三大問題：

　　建設不同行動主體間的協調機制。目標是彌補制度空隙，化解資源分割，保證各實施行動產生合力。協調范圍包括流域和區域間的協調機制及部門間的協調機制。協調內容包括建立信息共享機制，克服實施機構由于信息不對稱而誘發的合作困難;建立聯合執法機制，克服單一部門能力不足、重復執法等問題;協調方式包括建立協調委員會、聯席會議制度等。

　　建設基于利益相關者的參與機制。應保障公眾對生態環境保護的知情權，并在環境決策和執行中體現公眾的真實意愿。應規范公眾參與的法律程序，確保公眾參與制度化。應充分發揮環境社會組織的作用，建立公眾環境咨詢機構，擴大政府與公眾的溝通與交流;應擴大環境信息披露范圍，切實賦予公眾參與權。應實行有獎舉報制，對環保舉報有功人員進行物質獎勵。應建立法律援助制度，鼓勵公眾開展環境訴訟。

　　建設動態、有效的制度糾偏機制。目標是避免執行的機械主義，降低制度目標與實施間的偏差。應樹立制度生命周期理念，強化制度的評估與糾偏過程。應加強制度實施的評估、總結和調整工作。應及時檢查和發現實施不力的地區和部門，勒令其遞交整改報告，并督促檢查整改的落實情況。對于時間跨度長、投資大的重點生態環保工程，要建立專門的動態跟蹤制度，及時發現偏差并迅速組織解決。