環保公益訴訟如何走出重重困境

　　“云南鉻渣污染公益訴訟案”，作為我國草根環保公益訴訟第一案，日前再生變局。

　　2011年8月，曲靖鉻渣污染事件被媒體公開披露，指出曲靖陸良化工實業有限公司大量堆放鉻渣，并有5000噸鉻渣被直接倒入水庫，致使六價鉻超標2000倍。

　　同年9月，民間環保組織自然之友、重慶市綠色志愿者聯合會就云南曲靖鉻渣污染事件向曲靖市中級人民法院提起公益訴訟，并于10月份正式立案，這曾被認為是草根組織提起公益訴訟的“破冰之舉”。

　　之后，在法院主持下，原、被雙方進行了證據交換并達成調解協議。協議要求陸良化工限期消除鉻渣污染，對新產生的廢渣進行無害化處理，并接受原告的監督。然而，2013年4月陸良化工拒絕簽署調解書，使案件重新回歸到庭審程序。

　　近年來，我國重大環保事件頻頻發生，為應對嚴峻的環境污染形式，除了環保部門的行政力量外，是否還能加入司法力量呢?新修訂的《民事訴訟法》2013年1月1日正式生效，該法第五十五條規定了公益訴訟條款，即“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。” 這為草根環保組織提起環境公益訴訟打開了一扇窗。但目前，我國環保公益訴訟仍處于起步階段，草根環保組織的公益訴訟面臨著諸多困境。

　　困境一：起訴主體范圍窄、門檻高

　　《民事訴訟法》第五十五條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”然而，自然之友副總干事常成認為，規定中“機關和有關組織”的訴訟主體限定，使訴訟主體范圍窄而且門檻高，排除了公民個人和很多NGO組織參與環保公益訴訟的機會。

　　我國共有三個類別的公益社會組織可在民政部門注冊：即社會團體、民辦非企業單位和基金會。據了解，目前民間公益組織大部分是“民辦非企業單位”身份，即便是規模較大的環保組織“自然之友”、“綠家園”等也均是“民非”。

　　“如果規定的‘有關組織’是狹義的依據社團登記管理條例定義的‘社會團體’的話，那大批的民辦非企業單位組織都將被排除在公益訴訟之外。”常成對此表示擔憂。

　　專家對策：對“有關組織”的限定

　　中國政法大學副教授胡靜建議，起訴主體中，“機關”是“法律規定”的，“有關組織”不受“法律規定的”限制，但應當與起訴事項有一定的關聯。

　　他認為，有權提起公益訴訟的“有關組織”的范圍則可以經由司法解釋進行必要的限制，這種限制只需達到基本的“有關”即可，不宜過于嚴格。如此認定的原因有二：一是在我國設立環境法庭的地方法院鼓勵環保組織提起公益訴訟的情形下，環保組織提起環境公益訴訟的積極性并不高。所以，不必擔心因不嚴格限制“有關組織”而引發濫訴;二是起訴資格與能力無關。“有關組織”自然會根據自身情況決定是否起訴，沒有能力或能力欠缺者，可以選擇不起訴或委托律師等代理。能力問題是原告自己考慮的問題，不宜由司法解釋加以規定并與起訴資格掛鉤。

　　另外，胡靜說，對“有關組織”的限制應僅設立兩項條件：第一項是依法成立，這是對主體資格合法性的要求;第二項是“提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍”，這體現對“有關”的要求，“有關”是與“利害關系” 對應，可通過其宗旨、服務區域、業務范圍等來表征。

　　困境二：司法鑒定難、成本高

　　自然之友在訴訟請求中要求被告陸良化工賠償因鉻渣污染造成的損失，不過，想要確定污染范圍、污染程度和具體的賠償數額，就必須由合格的司法鑒定機構作出鑒定。

　　然而，生態環境損害評估是一個多學科、綜合性和技術性都很強的工作，國內既具備評估能力，又有司法鑒定資質的機構少之又少。“重新回歸庭審程序后，我們聯系了三家鑒定機構，但目前沒有得到確切的回復。”自然之友公益律師楊洋說。

　　中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部部長劉湘還指出，對曲靖鉻渣的污染鑒定中也存在技術、可操作性和標準缺失等問題。在技術上，難以對被鉻渣污染的土壤和地下水進行提取和分析;實際操作中，有可能遇到污染企業的阻撓。自然之友就曾在取證過程中遭遇企業保安的攔截，并被搶走了相機和錄音筆;標準方面，缺少對如何進行生態恢復，恢復到什么程度等的統一規范，環境污染損害鑒定及評估機制不夠完善。

　　此外，鑒定的費用十分高昂。自然之友曾向一家具有司法評估資質的機構提出過鑒定請求，對方報價700萬，這完全超出了其承受能力。

　　專家對策：費用最好能夠分期付款

　　劉湘建議，選擇鑒定機構方面應該遵循四個原則：一是考慮其業務范圍，有沒有這樣的能力?在這個范圍內是不是經過批準可以從事這方面的鑒定?二是考慮鑒定人員的能力，如有些鑒定單位有很多機構支撐;三要考慮辦案水平，以前是否做過類似的案例，做過的案例質量怎樣?四是費用合理，最好能夠分期付款。

　　在鑒定費用方面，“原告需準備一些前期費用，選擇的鑒定單位應拿出預算方案，包括經費預算。由于案件是公益性的，原告多做一些工作，費用可以降低。最后商定采用怎樣的支付方式。”劉湘說。

　　困境三：針對執行環境修復的監督力量薄弱

　　鉻渣中所含的致癌物質六價鉻，對環境有持久危險性，在自然環境下，降解此有害毒素至少需100年。因此，即使原告勝訴，隨之而來的環境修復也將持續一個相當漫長的過程。

　　美國資深環境律師菲利普·博克塞爾說，環境污染事件會給公眾健康和生態環境產生持久的影響，美國環境公益訴訟會將修復區分為迅速補救、長期研究以及最終修復。“我曾參與過20年前的一場訴訟，目前美國聯邦環境署仍在采取措施治理當年的遺留污染問題。”

　　云南曲靖有關方面曾于2011年表態，確保在2012年底前處理完將近15萬噸的歷史堆存鉻渣。自然之友理事李波對此表示擔憂。他說，“美國PPG公司曾是六價鉻的污染源之一，該公司于1974年轉向生產其他東西，但到目前為止，美國還在對其六價鉻產生的污染進行持續清理。”

　　如果缺乏有效地監督，環境治理問題很容易不了了之。因此，“要對鉻渣的后續治理和修復進行多種形式的監督。”楊洋說。

　　“訴訟后的環境修復執行以及監督方面需要科學、工程和法律方面有足夠專業水平的力量，而且該監督過程通常會持續10至20年時間。就美國大部分的地方政府來講，他們都不具備這些能力。”菲利普·博克賽爾說。

　　專家對策：項目分包，政策監督

　　法院的判決或調解書該如何執行，誰來監督修復的進行?菲利普·博克賽爾建議說，借鑒美國相應經驗，如果污染企業支付修復費用的話，污染企業就會執行修復工作，由政府監督修復工作的進行，污染企業需要支付相關政府的監督費用。但是在通常情況下，大部分地方政府都沒有足夠的科技、工程等監督能力，而企業也許支付不了這么高的修復費用，那么政府來支付修復費用，并把修復項目分包給相關修復企業，政府作為監督方監督整個修復工程的承包人。

　　“政府進行了這樣的修復行為后，會訴訟污染企業，要求企業承擔政府所支出的相應恢復費用。”菲利普·博克賽爾說，相應的法律還應要求在修復前期調查研究，以及后期執行中，必須要有公開告知、公眾評議和公眾意見采納等環節。