食品新業態發展與食品安全法治創新

　　編者按

　　日前，2018中國食品安全法治論壇在中國人民大學舉辦。論壇聚焦“市場監管體制改革背景下的餐飲業態法治治理”，有150余位專業人士出席。研討會上針對食品安全法制建設、監管經驗、實踐難題等方面進行了交流溝通。本版選取一些具有代表性的交流成果進行刊發，以饗讀者。

　　食品新業態發展的背景

　　不斷涌現的食品新業態，必定有其大的背景。一是政策導向。黨的十九大報告指出：推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，培育新增長點、形成新動能。二是科技引領。新一輪科技革命催生大量新產業、新業態、新模式，極大豐富了人們的生活。三是創新推動。大眾創業、萬眾創新，催生新業態噴涌而出。四是市場需求。“舌尖上的美味”成為人們追求美好生活的體現，快節奏的工作生活和便捷的生活方式，也是食品新業態需求導向的必然結果。以下是近年食品新業態的主要形式。

　　體驗型 把車間搬到店面，讓消費者了解加工過程，體驗飲食文化。典型代表：星巴克烘焙工坊等。

　　快捷型 以標準化、自動化作業形式，通過自動售制設備、自己點餐、自己取餐等方式，完成消費。典型代表：無人披薩機、無人面包機、無人榨汁機等。

　　分享型 作為分享經濟理論的產物，消費者可以在一家餐廳，吃到附近多家餐廳的菜；或一家的菜，分享給大家吃。典型代表：共享餐廳、家廚等。

　　外賣型 線上訂餐、主打外賣型餐廳等。典型代表：美團、未來餐廳等。

　　綜合型 超市、餐飲店、菜市場的綜合體，線上與線下共生，家庭餐桌與社會餐桌相融。典型代表：盒馬鮮生。

　　相比于傳統業態，各類新業態有其共同特點：“互聯網+”常態化、現場操作便捷化、服務成本低廉。各種業態，提供食品餐飲的方式不一樣，對食品安全影響各異，必須結合食品安全風險提出針對性的政策。

　　食品新業態規范發展的上海探索

　　堅持服務包容理念：不簡單說“NO”

　　今年7月，《上海市食品經營領域進一步深化放管服改革優化營商環境十二條措施》（“優化營商環境十二條”）發布，明確提出“支持新興業態，包容審慎監管”。一方面，要求全市各受理窗口對于許可咨詢，受理中遇到的新業態、新工藝，不能簡單說“不”，應當向市食品藥品監管部門報告。另一方面，上海市加強政策回應，及時制定新業態許可監管要求，制定服務和鼓勵支持食品行業創新發展的指導意見。

　　堅持審慎監管理念：引入風險評估機制

　　2017年10月，鹵豆無人面館機亮相上海，上海市食品藥品監管部門組織專家對包括無人面館機在內的多種現制現售類自助售貨機設備、營運流程展開風險評估，發現風險點主要集中在接觸食品的部件、原料現場拆包過程、設備清洗時間頻次所帶來的細菌殘留問題等。監管部門根據專家評估意見，針對性地規范監管要求、制定相應流程、開展許可指導。最終，上海已對經營橙汁、咖啡、披薩、面包、面條等自動制售機核發了“自動售貨、現制現售類”熱食類食品制售食品經營許可證。

　　堅持安全底線理念：實施分類監管

　　一是對風險較低的，采取審慎監管措施。有些可以按照一般的許可流程開展正常許可，比如體驗型、綜合型的新業態，它只是現有銷售、餐飲及電商的融合；而無人餐廳的主要風險點是食品灑出污染存放柜等。有些不需要許可，比如共享餐廳，沒有廚房，相當于坐在餐廳里等外賣。二是對風險較高，或有新風險點的，針對關鍵風險點提出許可監管要求。有些需要參照集體用餐配送單位要求管理，比如主打外賣餐廳，其風險在于食品分裝過程的污染、時間或溫度控制不當、超負荷經營等，因此需要對分裝專間、溫度和時間控制、制作場地面積等提出更高要求。有些可以制定通用標準、明確許可方式（企業許可+設備報備），比如自動制售設備、外賣存放柜等。三是對不符合法律法規，或者難以管控食品安全風險的，暫時不予市場準入。比如“家廚”類網絡訂餐。

　　堅持科學監管理念：實施智慧化監管

　　一是依靠科學數據做支撐。通過各類相關專業檢測機構對食品安全控制點和風險點的檢測，將檢測動態數據作為主要依據，最后綜合法律法規、地方標準及企業制定的食品安全管理制度等合理性進行評估，提出許可意見和監管措施。二是實現監管與企業數據對接共享。目前，上海市食品藥品監管部門推進食品經營許可證信息數據庫與第三方網絡訂餐平臺的數據進行對接，實現政府信息與企業信息共享。比如，食品藥品監管部門對接餓了么、美團點評等入網經營商戶食品安全電子檔案系統。同時，各大平臺積累的海量消費者評價，也是監管部門的寶貴監管資源。對存在較多食品安全負面評價的餐飲單位，監管部門強化針對性監督檢查，并通過網絡訂餐平臺大數據分析，甄別出可能存在較高食品安全風險的餐廳開展線下檢查。

　　食品安全法治創新的思考

　　改革不拘泥于現有法律體系

　　“小餐飲備案”是上海“證照分離”改革事項之一，最初的方案是備案需要提交《營業執照》，最主要的理由是，《營業執照》是商事主體的“身份證”，不可免除。但是一年多試點下來，僅有2家備案。因此在制定《上海市食品安全條例》及《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法（試行）》時，取消了提供《營業執照》的要求，接下來的一年多，備案戶數已近1萬戶，這就是制度影響力所在，體現了上海的精細化管理理念，帶給人們的是更加方便、安全的飲食生活，也為上海一年來開展無證餐飲治理并達到基本消除無證餐飲提供了有力的制度支撐。

　　創新不拘泥于現有法律條款

　　根據《食品生產許可管理辦法》第八條規定：“國家食品藥品監督管理總局負責制定食品生產許可審查通則和細則。省、自治區、直轄市食品藥品監督管理部門可以根據本行政區域食品生產許可審查工作的需要，對地方特色食品等食品制定食品生產許可審查細則，在本行政區域內實施，并報國家食品藥品監督管理總局備案。”星巴克向上海市食品藥品監管部門提出，希望在上海建設“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”，這是一種集“開放式生產+餐飲+零售+文化體驗”等多元素的全新業態。但是，問題也來了，一是咖啡是地方特色食品嗎？上海有權制定生產許可審查細則嗎？二是“不通過設置墻壁或獨立房間進行隔離，直接向消費者展示焙炒咖啡生產設施設備、生產過程，消費者直接進入食品生產企業”的開放式生產模式，在我國實際監管中沒有任何經驗可供借鑒。

　　面對食品新業態的出現，上海市食品藥品監管部門如果拘泥于法規條款而一味排斥，“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”將難以落戶上海。上海正是在國家沒有相關審查標準細則的情況下，在國家食品藥品監管部門的大力支持鼓勵下，開展風險評估，創新出臺了《上海市焙炒咖啡開放式生產許可審查細則》，不僅為星巴克項目排除了最大的法規障礙，釋放了制度紅利，更為上海甚至全國其他同類商業模式提供了參考。

　　發展不拘泥于現有法律缺失

　　“法無禁止即可為”。當新業態剛出現還看不準的時候，上海市食品藥品監管部門給予“觀察期”，經過“觀察”“評估”后，制定相應的規范、標準、指南。近年來，上海市從地方法規、政府規章、地方標準、規范性文件等多方面出臺了相關政策，支持和規范食品新業態發展，這些法規政策包括：《上海市食品安全條例》《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》《關于加強自動售貨經營食品安全許可監管工作的指導意見》《食品安全地方標準 即食食品自助售賣衛生規范》《上海市焙炒咖啡開放式生產許可審查細則》《關于進一步加強“專業網絡訂餐”經營企業許可和監管工作的通知》等文件標準，為上海食品新業態的發展提供了強有力的制度保障。

　　法制部門要有更大作為

　　法制工作者需要更多的創新思維，一是要考慮是否需要打破按照食品生產、食品銷售、食品餐飲環節制定食品安全管理要求的傳統立法模式，建立基于食品安全風險的食品安全立法和管理模式，應對食品新業態的快速發展。二是要進一步厘清企業食品安全的主體責任、社會責任，在企業承擔應有的責任后，給企業減負、給企業發展創造更大空間。