《關于中美經貿關系若干問題的中方立場》白皮書（五）

五、單邊主義、保護主義損害雙邊經貿關系發展

美國作為二戰結束后國際經濟秩序和多邊貿易體制的主要建立者和參與者，本應帶頭遵守多邊貿易規則，在世界貿易組織框架下通過爭端解決機制妥善處理與其他世界貿易組織成員之間的貿易摩擦，但美近年來奉行單邊主義和經濟霸權主義，搞所謂“小院高墻”“脫鉤斷鏈”，四面出擊挑起經貿摩擦，不僅損害了中國和其他世界貿易組織成員利益，更損害了美國自身國際形象，動搖了全球多邊貿易體制根基，最終必將損害美國長遠利益。

（一）取消中國永久正常貿易關系地位損害中美經貿關系根基

2025年4月，美國白宮發布“美國第一”貿易政策報告執行摘要，稱已詳細評估國會關于取消中國永久正常貿易關系地位的法案，并據此向總統提出建議。事實上，永久正常貿易關系地位（即永久給予最惠國待遇）是中美經貿關系的核心基礎，如果美國推動取消中國最惠國待遇，將違反世界貿易組織規則，嚴重破壞中美關系和全球經貿秩序，是典型的單邊主義和貿易保護主義做法。

取消最惠國待遇嚴重違反世界貿易組織規則。世界貿易組織規則要求世界貿易組織成員無條件地給予其他世界貿易組織成員最惠國待遇，這一要求具有法律強制約束力。2018年，美國政府單方面根據其國內法，宣布對中國有關產品加征301關稅，隨后又相繼在投資、技術出口等領域對中國采取一系列嚴格的單方面限制措施。美國的相關做法違反世界貿易組織最惠國待遇的要求，其中，301加征關稅措施已被世界貿易組織專家組裁決違規。取消最惠國待遇的做法，無論是通過美國國會立法還是采取其他任何國內法律手段，都直接違反美國在世界貿易組織下應承擔的義務，是赤裸裸的單邊主義和貿易保護主義。

取消最惠國待遇嚴重破壞中美經貿關系和全球經貿秩序穩定。永久正常貿易關系是20多年來中美經貿關系穩定的基礎，對中美兩國間經貿往來乃至全球經濟發展均具有深遠和積極的影響。取消永久正常貿易關系，將使中美經貿關系重新回到2001年中國加入世界貿易組織以前缺乏確定性和可預期性的狀態，甚至將導致中美經濟“脫鉤斷鏈”。取消最惠國待遇，將大幅惡化中美經貿環境，服務貿易、知識產權、雙向投資、技術管制、人員往來等其他各經貿領域也將受到影響。此外，取消一個世界貿易組織成員的最惠國待遇，將從根本上破壞世界貿易組織最惠國待遇原則，動搖以非歧視為基本價值取向的多邊貿易體制的基礎，將對多邊貿易體制和全球經貿秩序造成嚴重破壞。

中國堅決反對以單邊主義、保護主義破壞多邊貿易體制。以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制是國際貿易的基石，是人類文明發展的重要成果之一，而最惠國待遇是多邊貿易體制的一項基本原則。中國始終堅定支持和維護多邊貿易體制。歷史和現實表明，以規則為基礎的多邊貿易體制符合各國共同利益，單邊主義、保護主義破壞全球產業鏈、供應鏈和價值鏈，威脅世界經濟穩定和發展。中國一貫反對以單邊主義、保護主義破壞多邊貿易體制的做法，希望美國正視取消最惠國待遇可能帶來的惡劣影響，與廣大世界貿易組織成員相向而行，共同維護公正合理的國際經貿秩序和國際貿易環境。

（二）美方泛化國家安全概念阻礙兩國正常經貿合作

美國政府不斷以國家安全為由，將經貿問題政治化，出臺各類經貿限制政策和措施。限制范圍持續擴大，制裁力度不斷加強。2024年9月，美中貿易全國委員會發布的2024年《中國商業環境調查》顯示，美國對華出口管制、制裁和投資審查成為美資企業在華面臨的主要挑戰之一。

貿易方面，美方宣稱，持續存在的貿易逆差對美經濟和國家安全構成嚴重威脅。美方還以國家安全為由，通過加強出口管制、擴大對華制裁、關閉美國市場等多種單邊措施，頻繁加強對中國集成電路以及通信企業的限制。2025年1月，美國商務部發布《保障信息和通信技術與服務供應鏈安全：網聯車》最終規則，稱中國網聯車軟硬件及整車“不安全”，限制其進入美國市場；同月，美國商務部宣布對中國等國無人機系統啟動信息通信技術與服務國家安全風險調查。美方還稱將擴大有關信息通信技術與服務的調查范圍，以涵蓋所謂“對手國家”控制的先進技術。

投資方面，美方出臺“外國投資風險評估現代化法”及其配套行政制度，擴大美國外國投資委員會的審查權，限制中國企業在關鍵技術、關鍵基礎設施、敏感數據等領域的對美投資。2025年1月，美國對外投資審查最終規則生效，全面限制美國資金、企業投資中國半導體和微電子、人工智能和量子信息技術領域。2月，美國發布“美國第一”投資政策備忘錄，提出將美對華投資限制領域從半導體和微電子、量子信息技術和人工智能等領域擴大至生物技術、超高音速、航空航天、先進制造和定向能等領域，進一步加嚴中國對美國“戰略行業”投資的限制。

美方實施的一系列貿易和投資限制措施不僅增加企業合規成本，嚴重阻礙兩國正常經貿合作，還影響全球產業鏈和供應鏈的穩定，嚴重破壞國際經貿秩序。

（三）美方濫用出口管制破壞全球供應鏈穩定

近年來，美方泛化國家安全，濫施長臂管轄，持續將出口管制政治化、武器化、工具化，對其他國家產業和企業實施制裁打壓，嚴重阻礙全球正常經貿往來，破壞全球產業鏈供應鏈穩定。

美方以國家安全和人權為名行打壓遏制之實。2022年以來，美國以所謂國家安全為由，連續多次升級對華半導體和人工智能出口管制，從限集成電路到限制造到限代工再到限軟件，幾乎是對半導體全產業鏈的打壓。美國對人工智能模型及提供底層算力支撐的集成電路采取歧視性管制措施，實質是在人工智能領域搞“三六九等”、分“親疏遠近”，剝奪包括中國在內廣大發展中國家實現科技進步的權利。

近年來，美方以強迫勞動為由將中國多家實體列入“維吾爾強迫勞動預防法實體清單”，并持續以人權為由對中國相關實體實施出口管制制裁。受制裁的企業并沒有所謂“強迫勞動”問題，有的企業已全面實現無人化生產，有的企業已通過第三方機構對其開展審計，未發現任何“強迫勞動”的證據。制裁使得中國企業無辜面臨斷供應、斷資金、斷合作的嚴重影響，合法權益受到嚴重損害。

美方濫用出口管制，無理制裁大批中國實體。長期以來，美方對中方實施嚴苛的出口管制政策，還以涉俄、涉伊、涉恐、涉毒等為由，對中國實體使用“黑名單”工具進行打壓遏制，中國被制裁實體面臨供應鏈斷裂、技術合作受阻等困境。近年來，美方對華制裁頻次和烈度大幅提升。美國智庫研究認為，“美制裁清單制定缺乏透明度與公正性。出口管制實體清單增列程序依賴保密信息，缺乏透明度；增列標準較為模糊，缺乏明確界定；移出門檻極高，導致企業難以通過司法訴訟進行移單。”

美方措施損人不利己，擾亂全球產業鏈供應鏈穩定。美方濫施長臂管轄，通過最低含量規則和外國直接產品規則，人為“筑墻”“脫鉤”，違背經濟規律和市場規則，不僅使雙方產業合作面臨巨大不確定性，而且嚴重破壞國際貿易秩序和全球產業鏈供應鏈安全穩定。例如，美國2023年頒布的“1017”半導體規則首次運用最低含量規則，對于特定光刻設備，只要含有任何美國元素，對華出口時須向美國申請許可。美2024年頒布的“1202”半導體措施，對24種半導體設備設限，并增設外國直接產品規則，要求其他國家生產的相關半導體制造設備在對華出口時，只要含有特定美國元素就需要向美申請許可，目的就是禁止美國產品進入中國市場，也禁止其他國家相似產品進入。美國芯片巨頭英偉達表示，新規實際上威脅了全球創新和經濟增長，并使其失去中國市場，處于競爭劣勢。紐約聯儲研究顯示，美對華各類制裁措施使美企業市值損失約1300億美元。

（四）美方301關稅措施是典型的單邊主義做法

美方301關稅措施是典型的單邊主義、保護主義做法，既嚴重破壞國際貿易秩序和全球產業鏈供應鏈安全穩定，也沒有解決美國自身的貿易逆差和產業競爭力問題，還推高了美國進口商品價格，成本最終由美國企業和消費者承擔。近日，美方不僅未終止已有的301調查，反而提出就所謂非市場政策和做法對中方開展新的301調查，在錯誤的道路上越走越遠。

301關稅不符合多邊經貿規則。301關稅嚴重違反世界貿易組織最基本、最核心的最惠國待遇、約束關稅等規則。2018年4月，中國將美國征稅措施起訴至世界貿易組織爭端解決機制。2020年9月15日，世界貿易組織正式公布案件裁決，專家組全面支持中國的主張，認定美國僅針對中國產品加征關稅，違反《1994年關稅與貿易總協定》第1條的最惠國待遇義務。美國于2020年10月26日提出上訴。但因美國此前阻撓，上訴機構已陷入停擺，導致該案件處于上訴待審狀態。

301關稅無法解決美國的逆差問題。2018年以來，美國已經連續7年維持對華加征301關稅。其間，美國整體的逆差并未因此下降，反而從2018年的9502億美元升至2024年的12117.5億美元。

美國希望通過對華加征關稅來降低對華貿易依賴，實現進口來源多樣化。中國是美國最大的進口來源國之一，這對美國而言并非壞事。新冠疫情期間，中國對美國出口的大量個人防護裝備滿足了美國抗疫需求，很多防疫產品的關稅豁免一直延續至今。

301關稅嚴重損害了美國企業競爭力和消費者福利。301關稅使得涉稅商品的價格更加昂貴，相關成本大多由美國進口商、批發零售環節和消費者承擔。2023年3月，美國國際貿易委員會發布232和301關稅對美國內產業經濟影響的報告顯示，美對華加征的關稅成本幾乎100%由進口商承擔。

（五）美方232調查違反多邊經貿規則

2017年以來，美方頻繁使用232調查，將其作為貿易保護和談判施壓的工具。2017年至2021年共發起8起232調查，包括鋼鐵、鋁、汽車及零部件、移動式起重機等。調查頻率之高、針對產品范圍之廣前所未有。

2017年4月，美國商務部宣布對進口至美國的鋼鋁產品發起232調查。2018年3月，美國宣布以維護國家安全為由對進口鋼鐵和鋁產品分別加征25%和10%的關稅。在該案調查過程中，美國國防部曾致函美國商務部，稱進口的鋼鋁產品并不影響國防部獲取滿足國防需求的鋼鋁產品。

事實證明，鋼鋁232關稅解決的并非美國家安全問題，而是為了在談判中施加壓力。在北美自由貿易區重新談判中，美國在獲得想要的條件后才取消了對加拿大和墨西哥的鋼鋁產品關稅；在與韓國的自貿協定修訂談判中，美國于韓國在汽車貿易方面作出退讓后，才將對韓國鋼鋁產品的232措施從關稅轉換為關稅配額；在與歐盟的談判中，美國在歐盟同意取消對美國產品的限制措施，并與美國共同對抗所謂的“非市場經濟行為”后，才將對歐盟的232鋼鋁措施從關稅轉換為關稅配額。

美國的232調查以國家安全之名，行貿易限制和談判施壓之實，不僅損害其他國家和地區的合法權益，還違反了美國的國際義務，破壞了多邊貿易體制。包括中國、歐盟在內的多個世界貿易組織成員將美國對進口鋼鋁產品實施的232限制措施訴至世界貿易組織爭端解決機制。在爭端解決程序中，世界貿易組織專家組明確認定美國的232鋼鋁措施違反世界貿易組織成員必須遵守的核心義務，包括《1994年關稅與貿易總協定》第1條規定的最惠國待遇義務和第2條規定的約束稅率義務。

2025年2月10日，美國發布公告，宣布對進口鋼鋁產品恢復232措施，提高鋁產品關稅稅率，取消對相關國家的關稅豁免。3月10日，美方分別對進口銅和木材發起232調查。根據“美國第一”貿易政策報告執行摘要，美方還可能對藥品、半導體和一些關鍵礦產啟動新的232調查。

（六）美方違規濫用貿易救濟措施增加貿易不確定性

“美國第一”貿易政策備忘錄要求美國商務部審查反傾銷和反補貼政策與法規的實施情況，包括跨國補貼和“歸零”①等。調查跨國補貼及“歸零”的做法明顯違反世界貿易組織規則，將其應用于反傾銷或反補貼調查，將人為夸大其他國家對美國出口商品的傾銷或補貼幅度，擾亂正常的國際貿易秩序和經貿合作，損害包括美國及其企業和消費者在內的各方利益。

對跨國補貼進行調查違反相關規則。長期以來，美國承認世界貿易組織《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）不適用于跨國補貼的基本原則，對跨國補貼的調查持嚴格限制態度。美國《聯邦法典》規定，除非存在法定的個別例外情況，如果補貼是由受補貼企業所在國以外的另一國政府提供的，或是由國際貸款或開發機構提供的，則不視為補貼。2024年4月，美國商務部修訂反補貼法規，廢除了《聯邦法典》上述規定，完全放開了對跨國補貼的調查。此后，美國商務部在多起反補貼案中發起跨國補貼調查。

美國的上述法規修訂和調查實踐明顯違反世界貿易組織規則。SCM協定規定，補貼是“由一成員領土內”的政府或任何公共機構提供的財政資助，第2條規定具有專向性的補貼是指在補貼授予機構的管轄范圍內給予某一或某些企業或行業的補貼。這些都表明補貼的授予機構和接受者應在同一管轄范圍內。實際上，該協定明確規定，“接受補貼的企業應為提供補貼的成員領土內的企業”。因此，只有世界貿易組織成員向位于其境內的企業提供的補貼才可適用SCM協定發起反補貼調查。

美國對上述法規的修訂和調查實踐也不符合美國法律。美國《1930年關稅法》規定，補貼是一國領土范圍內的政府或公共機構提供給其管轄范圍內的企業或產業的補貼。因此，美國商務部的相關法規修訂、調查和裁決沒有美國國內法的依據或授權。

違規使用“歸零”做法人為擴大傾銷幅度。在世界貿易組織歷史上，“歸零”做法因其夸大傾銷幅度而廣受質疑和詬病。截至2025年2月7日，世界貿易組織爭端解決機制至少受理了27起與“歸零”合規性問題有關的案件，其中有2起早期案件的被訴方是歐盟，其余25起案件的被訴方均是美國。美國在已經審理完畢的所有相關案件中均被裁決違反世界貿易組織規則。美國一方面拒絕放棄“歸零”，另一方面也迫于不斷敗訴的壓力，逐步調整其“歸零”做法，但至今仍利用《反傾銷協定》中的模糊空間，在其認為存在“目標傾銷”的案件中堅持“歸零”。

如果美國在根據“美國第一”貿易政策備忘錄進行審查后，“復活”非目標傾銷下的“歸零”做法，將違反世界貿易組織規則，并公然違背世界貿易組織爭端解決機制20多年來在諸多案件中就“歸零”問題作出的裁決。“歸零”的復活和擴大化將人為“制造”傾銷或者提高傾銷幅度，從而使其他世界貿易組織成員對美出口的被調查產品面臨不公平的高額反傾銷稅，損害各世界貿易組織成員及其企業的利益。

（七）美方以芬太尼為由對華采取經貿限制措施無益于解決問題

2025年2月、3月，美方以芬太尼等問題為由，兩次對中國輸美產品全面加征關稅，威脅取消對中國小額包裹免稅政策。4月2日，美方宣布自5月2日起取消對中國小額包裹免稅政策。這種做法毫無根據，不僅解決不了自身問題，還會破壞中美經貿合作和正常的國際貿易秩序。

美方對華指責罔顧事實。中國是世界上禁毒政策最嚴格、執行最徹底的國家之一，已經將芬太尼類藥品納入《麻醉藥品品種目錄》，對其生產、經營、使用和出口環節實行嚴格管制，迄今未發現此類藥品在生產、流通環節流失案件。國家藥品監督管理局對芬太尼類藥品的出口貿易實行許可證制度，在嚴格審核的基礎上，主動與進口國主管部門開展國際核查，每批出口貿易均須經進口國主管部門確認合法性后，再核發麻醉藥品出口準許證。

2023年，中國出口芬太尼類藥品總計9.766千克，主要出口至亞洲的韓國、越南、馬來西亞、菲律賓和拉美地區的智利、巴拿馬、哥倫比亞、巴拉圭以及歐洲的波蘭、德國、法國等國家，未向北美地區出口過任何品種和任何劑型的芬太尼類藥品。

中美雙方開展了廣泛、深入的禁毒合作，并取得顯著成效。2019年4月1日，應美方請求，中國在本國并無規模性濫用情況下，本著人道主義善意，發布芬太尼類物質整類列管公告，并于當年5月1日起正式施行，成為全球范圍內第一個對芬太尼類物質實施永久性整類列管的國家。此后，中國公安部連續3年組織開展打擊制販芬太尼類物質等新型毒品犯罪專項行動。芬太尼類物質整類列管后，中國未再收到美方查獲來自中國此類物質的通報。

美方對小額包裹免稅的擔憂毫無必要。美方宣稱，小額包裹免稅政策以及配套的簡易通關安排可能沖擊國內產業，造成稅收流失、商品質量安全監管缺失等問題。這種擔憂并沒有現實依據。首先，小額包裹免稅政策對國內市場影響有限。消費者個人自國外購買自用物品是對個人消費的有益補充。盡管近年來全球零售包裹進口額增長較快，但總體規模相對有限，在全球貿易總額和社會零售總額中的占比仍較小，遠未達到主導地位。其次，實施小額包裹免稅政策能降低行政成本。小額免稅政策下，海關可將更多資源集中在高價值商品和高風險貨物的監管上，提升整體監管效能。如取消小額包裹免稅政策，逐一查驗小額包裹并征稅將帶來巨大的監管成本，極大地增加企業物流和通關成本。第三，小額包裹的產品質量安全有保障。大部分中國跨境電商平臺均設有不少于30天的無理由退貨期，消費者在期限內可無理由退貨退款，甚至不退貨、僅退款。這既是消費者權益的保障條款，更是跨境電商賣家嚴把產品質量關的督促條款。第四，高風險商品管控有效。中國出口的小額包裹商品主要是服裝、電子產品、玩具等。在各國不斷加強監管、提升技術手段的情況下，并無證據證明在來自中國的小包裹中發現違禁物品。

小額包裹免稅政策順應國際貿易發展趨勢。世界海關組織建議各國海關設置關稅最低起征點。世界貿易組織《貿易便利化協定》鼓勵成員設置免于征收關稅和國內稅的微量貨值或應納稅額。全球絕大多數國家實施小額包裹免稅政策，并簡化相關商品通關流程。中國政府對于寄遞進境的個人物品合并征收關稅、增值稅和消費稅，應征稅額在50元人民幣以內的予以免征，政策取得良好成效。

——促進消費市場多元化。消費者能以更低價格購買來自世界各地的商品，豐富了購物選擇。該政策具有滿足消費者個性化需求、快速到貨和節省費用等優勢，提升了消費體驗。以中國的天貓國際進口平臺為例，截至2024年，該平臺已覆蓋超過4000個品牌、上百萬種商品，涵蓋食品、母嬰用品、家居生活、時尚服飾等多個領域，且還在不斷擴充。

——助力更多中小微企業參與國際貿易。跨境電商是新質生產力的體現，減少貿易環節，降低貿易門檻。跨境電商零售業務直接連接中小微企業和消費者，為這些企業主體提供了更多貿易機會，擴大了貿易規模，優化了貿易結構。當前，中國跨境電商貿易主體超12萬家，成為參與國際貿易的重要力量。

——促進全球經濟合作。跨境電商的快速發展為國際貿易注入了新的活力。該政策通過數字化平臺和高效物流，有效降低貿易成本，有助于全球供應鏈更靈活地配置資源，進一步推動了全球經濟的互聯互通。中國跨境電商平臺阿里巴巴國際站服務全球超過200個國家和地區的2600萬活躍企業買家。企業通過平臺對接全球供應商，靈活調整采購策略，分析不同市場需求，實現按需生產，提高資源利用效率。

（八）美方加征所謂“對等關稅”損人害己

2025年4月2日，美國政府宣布對貿易伙伴征收所謂“對等關稅”，其中對中國加征的“對等關稅”稅率為34%，還針對中方正當反制措施進一步加征50%關稅。美方做法罔顧多年來多邊貿易談判達成的利益平衡結果，也無視美方長期從國際貿易中大量獲利的事實，試圖以“產業保護”“國家安全”等名義高筑貿易壁壘，不僅嚴重違反世界貿易組織規則，嚴重沖擊多邊貿易體制，嚴重損害相關方的正當合法權益，也無助于解決其國內經濟問題，必將遭到反噬、自食惡果。

“對等關稅”推高美國通脹壓力。耶魯大學預算實驗室預測顯示，“對等關稅”實施后，在其他國家采取反制措施的情況下，美國個人消費支出（PCE）價格漲幅將擴大至2.1%，美國低、中、高收入家庭平均將損失1300美元、2100美元、5400美元，成為關稅的最終“買單”者。受新一輪加征關稅影響，美國食品、服裝、電子產品及日用品等日常消費品零售價格上漲壓力將明顯增大。

“對等關稅”削弱美國產業基礎。特朗普政府試圖通過關稅迫使制造業回流，但事實上，關稅將通過產業鏈供應鏈逐級傳導，加劇供應鏈斷裂與產業空心化風險，增大了發展制造業的難度。彼得森國際經濟研究所數據顯示，90%以上的關稅成本將轉嫁至美國進口商、下游企業和最終消費者。

“對等關稅”加劇金融市場恐慌。美“對等關稅”宣布第二天，美股三大指數均暴跌超過5%。同時，美元對歐元匯率明顯下行，顯示市場對關稅干擾經濟運行的擔憂加劇，信心受到嚴重沖擊。

“對等關稅”加大美國經濟衰退風險。摩根大通、高盛等機構均大幅上調美國經濟衰退概率。相關研究認為，“對等關稅”及相關國家對美反制，可能拉低美國實際GDP增速1個百分點左右。

同時，“對等關稅”還將扭曲全球市場資源配置，破壞全球合作根基，影響世界經濟長期穩定增長。美國加征“對等關稅”破壞全球產業鏈供應鏈穩定，嚴重沖擊世界經濟循環。世界貿易組織總干事伊維拉表示，美國加征關稅將對全球貿易和經濟增長前景造成巨大影響，可能導致2025年全球商品貿易量總體萎縮約1%，較上次預測下調近4個百分點。

歷史實踐反復證明，貿易保護主義無助于改善本國經濟，反而嚴重破壞世界貿易投資體系，可能引發全球性經濟金融危機，最終必將損人害己。